II SA/Sz 928/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miejskiej w Choszcznie z dnia 20 grudnia 2007 r. Nr XIV/205/2007 w przedmiocie ustalenia stawek opłat za usługi w zakresie usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych oraz wywóz i unieszkodliwianie odpadów ciekłych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Prokurator, działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (jedn. tekst Dz. U. z 2008 r., Nr 7, poz. 39 ze zm.), art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Choszcznie nr XIV/205/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za usługi w zakresie usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych oraz wywóz i unieszkodliwianie odpadów ciekłych (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2008 r., nr 16, poz. 284) w części określonej w § 1 tej uchwały. Jednocześnie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zaskarżonej części oraz o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega w tej części wykonaniu. Prokurator zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., a także art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 6 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.), polegające na: - ustaleniu przez Radę Miejską w § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały górnych stawek opłat za usługi w zakresie wywozu odpadów stałych oraz odpadów stałych gromadzonych w sposób selektywny pomimo, że brak jest delegacji ustawowej do ustalenia przez radę gminy górnych stawek opłat za wywóz odpadów stałych; art. 6 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawierają bowiem jedynie delegację do ustalenia przez radę gminy górnych stawek opłat za odbiór (a nie za wywóz) odpadów komunalnych (a nie odpadów stałych); - ustaleniu przez Radę Miejską w § 1 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały górnych stawek opłat za usługi w zakresie wywozu i unieszkodliwiania odpadów ciekłych pomimo, że przepisy art. 6 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawierają jedynie delegację do ustalenia przez radę gminy górnych stawek opłat za opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych (a nie ich unieszkodliwianie); - ustaleniu przez Radę Miejską w § 1 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały górnych stawek opłat za usługi w zakresie oczyszczania ulic, placów i chodników pomimo, że przepisy art. 6 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w ogóle nie zawierają delegacji ustawowej do określania górnych stawek opłat za tego rodzaju usługi. Uzasadniając swoje stanowisko Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała podjęta została z przekroczeniem delegacji ustawowej, zawartej w przepisach art. 6 ust. 2 i 4 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem Prokuratora powyższe przepisy nakładają na radę gminy obowiązek określenia w drodze uchwały górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w art. 6 ust 1 ww. ustawy, przy czym określając stawki opłat, stosuje się niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Rada gminy powinna była określić górne stawki opłat tylko za usługi wyraźnie wskazane przez ustawodawcę w art. 6 ust 1 ustawy, a mianowicie: odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Dysponując zatem precyzyjną delegacją ustawową do tworzenia prawa miejscowego przez radę gminy, w opinii Prokuratora, można z łatwością wskazać zapisy zaskarżonej uchwały, które nie mieszczą się w granicach tej delegacji. W dalszej części skargi Prokurator wskazał, że Rada Miejska ustaliła w § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały górne stawki opłat za wywóz odpadów stałych, w tym odpadów stałych gromadzonych w sposób selektywny. Zdaniem Prokuratora Rada Miejska wprowadziła w sposób nieuprawniony do uchwały pojęcie odpadów stałych pomimo, że stawki opłat powinny dotyczyć odpadów komunalnych. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 2 ust. 1 pkt 2 określa bowiem, co należy rozumieć pod pojęciem odpady komunalne. Przepis ten odsyła do definicji zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251). Tym samym Rada Miejska ustaliła przepisy dotyczące pojęcia niezdefiniowanego, które może być interpretowane różnorodnie, zwłaszcza że ustawa o odpadach nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem odpady stałe. Tymczasem delegacja ustawowa precyzyjnie określa jakiego rodzaju odpadów mają dotyczyć górne stawki opłat ustalane przez radę gminy. Kolejnym uchybieniem przepisu § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, w opinii Prokuratora, jest ustalenie stawek za wywóz odpadów, a nie za ich odbiór. W tym zakresie również przekroczona została delegacja ustawowa do ustanowienia prawa miejscowego przez radę gminy. Przekroczenie przez Radę Miejską delegacji ustawowej widoczne jest także w przepisie § 1 ust. 1 pkt 3 uchwały. Podobnie, jak w poprzednim przepisie Rada Miejska posłużyła się zwrotem odmiennym od ustawowego, który może być w związku z tym interpretowany różnorodnie. Stawki określone w tym przepisie dotyczą bowiem odpadów ciekłych, natomiast ustawodawca zobowiązał radę gminy do ustalenia stawek odnoszących się do nieczystości ciekłych. Tak samo, jak w przepisie poprzedzającym, Rada Miejska określiła z przekroczeniem delegacji ustawowej górną stawkę usługi podlegającej opłacie. Prokurator podkreślił dalej, że ustawodawca zobowiązał w tym zakresie radę gminy do ustalenia stawek za opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, a nie za unieszkodliwianie odpadów, które jest odrębnym procesem zdefiniowanym w art. 3 ust. 3 pkt 21 ustawy o odpadach. Rada Miejska wprowadziła zatem górne stawki opłat za skomplikowaną usługę, przekraczając tym samym dozwolony obszar regulacji prawnej tej materii. Podobnie w § 1 ust. 1 pkt 4 uchwały Rada Miejska wprowadziła górne stawki opłat za oczyszczanie ulic, placów i chodników. W tym zakresie również Rada Miejska w sposób jednoznaczny wykroczyła przedmiotowo poza unormowanie objęte uregulowaniem ustawowym z art. 6 ust. 2 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Uchybienie to w ocenie strony skarżącej jest tak jaskrawe, iż wystarczające jest wskazanie na treść delegacji ustawowej, która nie przewiduje unormowania w ramach prawa miejscowego górnych stawek opłat za tego rodzaju usługi. W dniu [...] r. Przewodniczący Rady Miejskiej przesłał do Sądu pismo Burmistrza z dnia [...] r., stanowiące odpowiedź na skargę. Jednocześnie Przewodniczący Rady wyjaśnił, że do końca kadencji Rady, tj. do dnia [...] r. nie jest planowane zwołanie sesji Rady Miejskiej, a do zajęcia stanowiska w sprawie skargi na uchwałę Nr XIV/205/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. upoważniona jest tylko Rada Miejska. Natomiast Burmistrz wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, wskazując, że zaskarżona uchwała nie została zakwestionowana od 2007 r. i jako taka obowiązuje bez uwag, np. ze strony nadzoru. Zdaniem Burmistrza ustalenie górnych stawek w zaskarżonej uchwale jest zgodne z prawem i z delegacją ustawową. Sformułowania ustawowe "odbiór odpadów komunalnych" oraz "opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych" są niemalże tożsame z użytymi w uchwale określeniami "wywóz odpadów stałych" i "wywóz i unieszkodliwianie odpadów ciekłych". W tym przypadku nie należy bowiem dopuszczać do wykładni czysto literalnej, jak chce tego Prokurator, a stosować wykładnię celowościową delegacji ustawowej. Burmistrz podkreślił dalej, że odebrane odpady stałe muszą zostać wywiezione, odpady stałe to odpady komunalne, a wywóz odpadów ciekłych może nastąpić dopiero po opróżnieniu zbiornika bezodpływowego. Zapisy uchwały oddają więc wolę ustawodawcy co do regulowania zasad współpracy w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości, wyrażonych w art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy o utrzymaniu czystości. Odnosząc się do zarzutu określonego w pkt 3 skargi wskazał, że oczyszczanie ulic, placów i chodników z jednej strony zawiera się w określeniu szerokiej delegacji do ustalania stawek za odbiór odpadów komunalnych. Natomiast z drugiej strony może wynikać z ogólnego uprawnienia gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (art. 40 ust. 2 pkt. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonego aktu prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna. W myśl art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jest to zasada praworządności, która powtórzona została też w kodeksie postępowania administracyjnego w art. 6. Granice działań administracji publicznej są więc wyznaczone przez prawo. Zaskarżona przez Prokuratora uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Oznacza to, że zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na terenie działania organów, które je ustanowiły. Podstawę prawną dla działań gminy w przedmiotowej sprawie daje ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która w art. 6 ust. 2 i 4 stanowi, że rada gminy określa w drodze uchwały górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1 (czyli odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i opróżnianie zbiorników bezodpływowych, a także transport nieczystości ciekłych). Nadto, zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2 stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Analizując zaskarżone przez Prokuratora przepisy uchwały z 20 grudnia 2007 r. należy stwierdzić, że Rada Miejska podjęła je wbrew przepisom ustawy. W § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały użyto terminów cyt. "wywóz odpadów stałych", podczas gdy ustawodawca użył terminu odbiór odpadów komunalnych. W § 1 ust. 1 pkt 3 określono górne stawki opłat za usługi w zakresie cyt. "wywóz i unieszkodliwiania odpadów ciekłych" mimo, że ustawodawca zawarł delegacje do ustalenia przez radę gminy górnych stawek opłat za opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Rada Miejska ustaliła też w § 1 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały górne stawki opłat za usługi w zakresie oczyszczanie ulic, placów i chodników pomimo, że przepisy art. 6 ust. 2 i 4 wspomnianej ustawy w ogóle nie zawierają delegacji ustawowej do określenia górnych stawek opłat za tego rodzaju usługi. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że organ stanowiący Gminy [...] podjął uchwałę z przekroczeniem delegacji ustawowej. Rada nie może do uchwały wprowadzać pojęć, odmiennych od tych, których użył ustawodawca. Trafnie zauważył Prokurator, że Rada Miejska ustaliła przepisy dotyczące pojęcia niezdefiniowanego, które może być interpretowane różnorodnie i które nie jest zdefiniowane w ustawie. Regulacja zawarta zaś w § 1 ust. 1 pkt 4 uchwały jednoznacznie wykracza poza unormowanie objęte uregulowaniem ustawowym. Zdaniem Sądu, wykładnia norm kompetencyjnych musi być ścisła, nie można też stosować analogii oraz wykładni rozszerzającej. Organ wykonujący kompetencje prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zatem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Fakt, że uchwała funkcjonuje od 2007 r. i nie została zakwestionowana przez nadzór jest bez znaczenia dla oceny zaskarżonego aktu. Także stwierdzenie Burmistrza Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę, że w uchwale użyto terminów "niemalże tożsamych", nie może zostać uznane za wystarczające uzasadnienie zważywszy na wspomniany wyżej charakter wykładni przepisów zawierających delegację ustawową. Ze względu na to, że zaskarżone przez Prokuratora przepisy wyczerpują merytoryczną treść uchwały, Sąd zdecydował o stwierdzeniu nieważności całej uchwały z 20 grudnia 2007 r. Z tych przyczyn na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały nr XIV/205/2007 Rady Miejskiej w Choszcznie z 20 grudnia 2007 r. oraz orzekł o wykonalności uchwały na podstawie art. 152 tej ustawy.