II SA/Sz 93/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej Z. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z.K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...], nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego. Prezydent Miasta S., po rozpoznaniu wniosku Z.K., decyzją w dniu [...] odmówił prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko. W uzasadnieniu wskazał, że strona jest cudzoziemcem, a jej wniosek podlegał kontroli pod względem przesłanek objęcia pomocą w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c i d, ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195), zwanej dalej "ustawą". Kwestionując powyższą decyzję Z.K. złożyła odwołanie podnosząc, że decyzja stoi w sprzeczności z prawem, bowiem posiada ona kartę stałego pobytu wydaną w dniu [...] kiedy nie obowiązywała klauzula "dostęp do rynku pracy". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Powołując się na art. 4 ust. 2 i 3 ustawy stwierdziło, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł, a jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne - kwoty 1200,00 zł (art. 5 ust. 3 i 4 ustawy). Jednocześnie art. 1 ustawy określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom: a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską dwustronnych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym, c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650 ze zm., dalej jako: "ustawa o cudzoziemcach"), jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekracząjący sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. Kolegium stwierdziło, że rodzina strony składa się z dwóch osób - jej samej i dziecka. Na podstawie decyzji Wojewody Z. z dnia [...] Z.K. udzielono pozwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i wydano kartę pobytu, w której określono rodzaj pobytu: osiedlenie się. Z.K. jest obywatelką [...]. Strona nie posiada karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jak również nie jest cudzoziemcem przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Jednocześnie zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645), cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiada zezwolenie na pobyt stały w Rzeczypospolitej Polskiej. Strona ma więc prawo podjąć zatrudnienie, nie mniej uwzględnienie przedstawionego stanowiska naruszałoby bezwzględny obowiązek stosowania przez organy administracji publicznej zasady wynikającej z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności. Z zasady tej wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego i są tymi przepisami związane i nie są upoważnione - inaczej niż sądy i trybunały - do samodzielnego kwestionowania obowiązywania przepisów prawnych powszechnie obowiązujących. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 15/12 (LEX nr 1328347), Kolegium stwierdziło, że organy administracji publicznej, przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów, nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją, bowiem w przeciwieństwie do sądów nie korzystają z przymiotu niezawisłości. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że sąd administracyjny, w ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie może wprawdzie uchylić aktu podustawowego, stanowiącego jej podstawę, jednak w przypadku stwierdzenia, że taki akt jest niezgodny z ustawą, jest władny odmówić jego zastosowania w konkretnej sprawie i ocenić zgodność decyzji z przepisami ustawy. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Z.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżąca wniosła o uchylenie wydanych decyzji i zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, przez błędną jego wykładnię, 2) art. 244 ust.1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, przez nieuzasadnione pominięcie wymienionego przepisu przy rozpatrywaniu sprawy, 3) art. 87 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przez nieuwzględnienie uprawnienia wnioskodawcy wynikającego z wymienionego przepisu, 4) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim, przez całkowite pominięcie regulacji zawartych w tej dyrektywie, 5) art. 2, art. 32, art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1, zdanie pierwsze, Konstytucji, 6) art. 2 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz.526 ze zm.). W obszernym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła szczegóły podniesionych zarzutów podkreślając, iż w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ustawodawca popełnił błąd nie uwzględniając praw nabytych zgodnie z ustawą z 2003 r., wymagając w karcie wpisu "dostęp do rynku pracy", którego ustawa z 2003 r. nie przewidywała. Skarżąca podkreśliła, że zaistniała sytuacja (brak świadczenia wychowawczego) nie wynikła z jej winy, a z niedoskonałości (sprzeczności) przepisów i rozporządzeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego. Analizując przesłanki przyznania świadczenia określone w art. 1 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195) stwierdzić należy, że: 1. do skarżącej nie stosuje się przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (nie jest bowiem obywatelką UE, albo innego państwa, które poddało się pod regulację przepisów unijnych w zakresie zabezpieczenia społecznego) - art. 1 ust. 2 pkt 2 lit a ustawy; 2. nie ma żadnej wiążącej dwustronnej umowy międzynarodowej o zabezpieczeniu społecznym pomiędzy Rzeczypospolita Polską a Białorusią, która obejmowałaby przedmiotowe świadczenie – art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy; 3. skarżąca nie przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach – praca w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji – art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy; 4. nie posiada karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" – art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w sprawie bezsporne jest, iż skarżąca w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko posiadała ważną kartę pobytu (rubryka data ważności: [...]) uzyskaną w związku z udzieleniem jej prawa osiedlenia się, jednakże bez adnotacji "dostęp do rynku pracy". Natomiast spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy zasadnie uznały, że brak wskazanej adnotacji uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zdaniem sądu, powyższe stanowisko organów jest nieprawidłowe i świadczy o niewłaściwej interpretacji przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie. Wykładnia jest procesem (zespołem czynności) zmierzającym do ustalenia znaczenia przepisu prawa i ustalenia treści zawartych w nim norm prawnych. Zatem w celu ustalenia rzeczywistej woli ustawodawcy, żadna z metod wykładni (językowa, systemowa, funkcjonalna) nie może być stosowana z pominięciem pozostałych, a zwłaszcza, gdy wykładnia językowa nie daje jednoznacznych rezultatów w kontekście pozostałych. Obecnie wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna, nie są wobec siebie konkurujące, lecz współdziałające. Wszystkie te rodzaje wykładni powinny być użyte, jeśli chce się ustalić rzeczywiste znaczenie przepisu (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 731/15). Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy obu instancji ograniczyły się wyłącznie do wykładni językowej art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, co doprowadziło do nieprawidłowego odkodowania normy prawnej zawartej w tym przepisie. Niewątpliwie z literalnego brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wynika wprost, iż adnotacja "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu jest ustawowym warunkiem uzyskania przez cudzoziemca świadczenia wychowawczego. Zgodnie bowiem z tym unormowaniem prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcowi posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. Jednakże przy wykładni powyższego przepisu nie sposób pominąć art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach oraz art. 87 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pierwsza ze wskazanych regulacji nakłada na organy obowiązek umieszczenia w karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" - w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Natomiast druga regulacja stanowi w jakich sytuacjach cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), bądź zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (ust. 2). Wśród tych sytuacji wskazano m.in. udzielenie ochrony uzupełniającej w RP (art. 87 ust. 1 pkt 2), którą to uzyskała skarżąca. Z analizy powołanych przepisów wynika zatem, że skoro cudzoziemcowi przysługuje z mocy prawa uprawnienie do wykonywania pracy w Polsce, to adnotacja na karcie pobytu jako potwierdzająca to uprawnienie, ma charakter jedynie informacyjny. Wobec powyższego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, który skład orzekający tutejszego sądu w pełni podziela, że wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, iż art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi legitymującego się kartą pobytu uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1197/16, z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1388/16, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 663/16, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 995/16). Innymi słowy rzecz ujmując prawo do uzyskania świadczenia wychowawczego przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu, lecz od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Zdaniem sądu, taki sposób rozumienia przepisu, na który powołała się skarżąca, znajduje uzasadnienie również w wykładni celowościowej i co najważniejsze odpowiada wartościom przyjętym w Konstytucji, jak i Konwencji o prawach dziecka. W świetle uzasadnienia projektu ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. oraz art. 4 ust. 1 ww. ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest bowiem udzielenie pomocy finansowej rodzinom wychowujących dzieci, która to pomoc polega na częściowym pokryciu wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Przy czym przepis nie wyłącza spod jej działania dzieci cudzoziemców posiadających prawo pobytu i uprawnienie do pracy w Polsce. W takiej sytuacji za niedopuszczalne uznać należy różnicowanie cudzoziemców legalnie przebywających w Polsce i mających dostęp do rynku pracy z mocy prawa na tych, którym właściwy organ wydał kartę pobytu z adnotacją i tych, którzy otrzymali kartę pobytu bez adnotacji zwłaszcza, że adnotacja potwierdza tylko fakt posiadanego uprawnienia, a cudzoziemcy na jej ujawnienie w dokumencie nie mają żadnego wpływu. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby, jak słusznie wskazał Rzecznik Praw Dziecka, do naruszenia przepisów Konstytucji jak i Konwencji o prawach dziecka nakazujących uwzględnienie równości wobec prawa, sprawiedliwości społecznej, dobra rodziny, praw dziecka, prawa do zabezpieczenia społecznego, jak i zakazujących jakiejkolwiek dyskryminacji, tj. art. 2 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 Konwencji oraz art. 2, art. 32, art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 zd. pierwsze Konstytucji. Skoro przesądzenie o braku podstaw przyznania świadczenia wychowawczego wyłącznie w oparciu o formalne kryterium posiadania zapisu na karcie pobytu o dostępności do rynku pracy nie daje pogodzić się z rezultatem wykładni celowościowej, systemowej i prokonstytucyjnej, za uzasadnione uznać należy odejście od językowego brzmienia omawianego przepisu. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, nie oznacza to odmowy zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, lecz przyjęcie za prawidłowo dokonaną wykładnią, iż cudzoziemiec posiadający kartę pobytu i uprawnienie do wykonywania pracy w Polsce z uwagi na udzielenie ochrony uzupełniającej, spełnia określony w tym unormowaniu warunek konieczny do uzyskania świadczenia wychowawczego. Dodać należy, że pomimo formalnego braku adnotacji o dostępie do rynku pracy organy miały obowiązek ustalenia, czy dostęp ten skarżącej przysługuje. Przedłożona karta pobytu pochodziła bowiem sprzed daty wejścia w życie ustawy, przewidującej taki zapis, zaś charakter pobytu skarżącej (zgoda na osiedlenie się) wskazywał na nieograniczony i nie wymagający osobnego zezwolenia, dostęp do rynku pracy. Zaniechanie wyjaśnienia powyższych okoliczności, które, jak wyżej wskazano, wynikają wprost z obowiązujących przepisów, a skupienie się wyłącznie na zapisach karty pobytu, bez ich wszechstronnej analizy, uznać należy za naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.). Jakkolwiek bowiem faktem jest, że obowiązek wykazania istnienia przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia spoczywa, co do zasady, na wnioskodawcy, nie oznacza to jednakże, iż organ w każdej sytuacji może poprzestać wyłącznie na złożonych przez wnioskodawcę dokumentach i tylko na ich podstawie wydawać rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy podejmą stosowne rozstrzygnięcie, po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, uwzględniając sformułowane powyżej poglądy prawne.