II SA/Sz 936/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. sprawy ze skargi F. S. i M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustanowienia zarządu komisarycznego spółki wodnej oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 180 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 sierpnia 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – dalej "K.p.a.", Starosta ustanowił zarząd komisaryczny Spółki A. w [...] w osobie J. L. i określił czas funkcjonowania zarządu komisarycznego do dnia [...] r. Uzasadniając tę decyzję wskazał, że decyzją własną nr [...] z dnia [...] r. rozwiązał Zarząd Spółki A. w [...] i jednocześnie wyznaczył J. L. do pełnienia obowiązków zarządu Spółki oraz zobowiązał go do zwołania Walnego Zgromadzenia Spółki w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, celem wybrania nowego zarządu. Decyzja nr [...] stała się ostateczna w dniu [...] r. Do dnia [...] r. nie odbyło się Walne Zgromadzenie Spółki i nie został wybrany zarząd. Spółka wodna posiada osobowość prawną, a organem uprawnionym do kierowania spółką i reprezentowania jej na zewnątrz, jest zarząd. Wskutek wydania decyzji na podstawie art. 180 ust. 1 Prawa wodnego, doszło do rozwiązania zarządu. Jednakże, w myśl art. 180 ust. 2 tej ustawy, stan taki jest przejściowy, ponieważ osoba wyznaczona przez starostę powinna w terminie trzech miesięcy zwołać walne zgromadzenie w celu wybrania organu zarządzającego. Jeżeli jednak zarząd nie zostanie wybrany, starosta może ustanowić zarząd komisaryczny na czas oznaczony, nie dłuższy niż rok. Celem ustanowienia zarządu komisarycznego jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania spółki wodnej w przypadku braku organu zarządzającego, a podstawowym zadaniem zwołanie walnego zgromadzenia w celu dokonania wyboru zarządu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej : SKO) decyzją z dnia[...] r. nr[...] , po rozpoznaniu odwołania członków Spółki [...] w[...] , tj. M. N., F. S. i D. U., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak wskazało Kolegium, odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania polegające na braku dostatecznych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, odmowę przedłużenia terminu do zajęcia stanowiska w sprawie przez odwołujących się, odwołanie przez organ I instancji spotkania z członkami Spółki, pominięcie wniosku członków Spółki o wyznaczenie zarządu komisarycznego w osobie M. N., pominiecie oceny działań J. L. podczas pełnienia funkcji Zarządu Spółki, a następnie oparcie decyzji na podstawie tych niepełnych ustaleń i zastosowanie art. 180 ust. 3 ustawy Prawo wodne w sytuacji faktycznej nie uzasadniającej stosowania tego przepisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że ustawa Prawo wodne w art. 180 ust. 1 stanowi, iż w przypadku powtarzającego się naruszania przez zarząd prawa lub statutu spółki wodnej starosta może, w drodze decyzji, rozwiązać zarząd, wyznaczając osobę pełniącą jego obowiązki. Osoba wyznaczona do pełnienia obowiązków zarządu, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja wyznaczająca tę osobę do pełnienia obowiązków zarządu stała się ostateczna, jest obowiązana zwołać walne zgromadzenie w celu wybrania nowego zarządu (art. 180 ust. 2 tej ustawy). Jeżeli walne zgromadzenie nie dokona wyboru nowego zarządu, starosta może ustanowić, w drodze decyzji, zarząd komisaryczny spółki wodnej na czas oznaczony, nie dłuższy niż rok (art. 180 ust. 3 Prawa wodnego). Z powołanych przepisów ustawy wynika, że osoba wyznaczona przez starostę do pełnienia obowiązków zarządu spółki wodnej ma ustawowy obowiązek zwołania walnego zgromadzenia w celu wyboru nowego zarządu, w terminie 3 miesięcy, a jeżeli walne zgromadzenie nie dokona wyboru zarządu, starosta może ustanowić zarząd komisaryczny spółki wodnej na czas oznaczony nie dłuższy niż rok. W rozpoznawanej sprawie Starosta z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów prawa i statutu przez Zarząd Spółki A. w [...] , decyzją z dnia [...] r. nr [... ] rozwiązał zarząd Spółki i wyznaczył J. L. na osobę pełniącą obowiązki Zarządu tej Spółki. W decyzji organ nadzoru zobowiązał J. L. do zwołania walnego zgromadzenia członków Spółki, w terminie 3 miesięcy od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna. Decyzja Starosty nr [...] stała się ostateczna w dniu doręczenia stronom decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty. Z akt administracyjnych organu I instancji wynika, że do dnia wydania decyzji nr [...] J. L., z przyczyn od niego niezależnych, nie zwołał Walnego Zgromadzenia członków Spółki, tym samym nie został wybrany nowy Zarząd Spółki. W tej sytuacji organ nadzoru, po uprzednim zawiadomieniu członków Spółki A. w [...] pismem z dnia [...] r., ustanowił zarząd komisaryczny w osobie J. L.. W ocenie SKO w [...] , działania Starosty nie naruszyły obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu SKO wskazało, że organ nadzoru jakim jest w stosunku do omawianej Spółki Starosta działa z urzędu, a nie na wniosek członków Spółki i dla swoich działań znajdujących umocowanie w ustawie, nie jest obowiązany uzyskiwać akceptacji członków Spółki. Ponieważ Starosta działał w sprawie w granicach obowiązującego prawa, decyzję organu nadzoru organ odwoławczy utrzymał w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję wnieśli M. N. i F. S. wskazując, że ustanowienie J. L. zarządem komisarycznym Spółki A. w [..] nie znajduje oparcia przepisach prawa, ani stanie faktycznym sprawy. Zdaniem skarżących zasadne było wyznaczenie K. S.-G. (prokurenta Spółki) lub Z. K. (pełnomocnika Spółki) do pełnienia obowiązków zarządu Spółki, a następnie zarządu komisarycznego. Skarżący wskazali, że pogląd organu odwoławczego dotyczący nie zwołania przez J. L. Walnego Zgromadzenia członków Spółki z przyczyn od niego niezależnych jest nietrafny, ponieważ osoba ta doskonale znała skład osobowy członków Spółki, m. in. z treści decyzji o jego powołaniu tej osoby do pełnienia obowiązków Zarządu Spółki, a jedynie braki w przygotowaniu J. L. do pełnienia powierzonej mu funkcji oraz jego faktyczne działanie w interesie Gminy (a nie Spółki) upośledziły go we właściwym zastosowaniu posiadanej wiedzy oraz spełnieniu ciążącego na nim obowiązku. Skarżący podnieśli, że J. L. rzekomo z przyczyn od niego niezależnych nie był w stanie w terminie 3 miesięcy zwołać Walnego Zgromadzenia członków Spółki, ale był w stanie odwołać zwołane przez poprzedni Zarząd Walne Zgromadzenie, był w stanie prowadzić korespondencję z członkami Spółki, dokonywać w imieniu Spółki czynności procesowych, wyłączać ze Spółki jej członków, rozporządzać majątkiem Spółki i to w stopniu przekraczającym zakres zwykłego zarządu, zwalniać dotychczasowych pracowników Spółki i zatrudniać nowych oraz dokonywać działań, do których nie został umocowany decyzją Starosty nr [...] z dnia [...] r. J. L. działając jako osoba pełniąca obowiązki Zarządu dopuścił się szeregu naruszeń przepisów statutu Spółki (§ 20). Mimo tego, Starosta zamiast uchylić swoją wcześniejszą decyzję o powołaniu tej osoby do pełnienia obowiązków Zarządu Spółki i powołać inną osobę wskazaną przez członków Spółki, ustanowił go zarządem komisarycznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Nadto zgodnie z § 2 art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Tym samym postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Podmioty mają legitymację do złożenia skargi w zakresie określonym przepisami prawa. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym. Nie wykazanie owego związku skutkuje tym, iż podmiot wnoszący skargę nie jest legitymowany do jej wniesienia. Sąd orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1225/06, LEX Nr 360339), że nie można zaakceptować stanowiska, iż wniesienie skargi do sądu przez podmiot, którego organ administracji publicznej potraktował jako stronę postępowania i do którego skierował decyzję administracyjną, przesądza o istnieniu interesu prawnego skarżącego, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a tym samym zwalnia sąd z badania tego interesu w znaczeniu materialnym. Błędne pouczenie i przyznanie statusu strony nie może skutkować nadaniem uprawnień strony sprzecznie z prawem czyli osobie, która takich warunków nie spełnia. W przedmiotowej sprawie organ zaskarżoną decyzję skierował m. in. do Ośrodka Wczasowego [...] – M. N. oraz Domu Wypoczynkowego[...] , jako członków spółki wodnej. W myśl art. 164 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145), spółki wodne są formami organizacyjnymi, które zrzeszają osoby fizyczne i prawne oraz mają na celu zaspakajanie wskazanych ustawą potrzeb w dziedzinie gospodarowania wodami. Niewątpliwie więc, członkami spółki wodnej, na co zwrócili uwagę sami skarżący, nie mogą być ośrodki wczasowe czy domy wypoczynkowe, stanowiące składniki majątku poszczególnych osób fizycznych lub prawnych. Skierowanie decyzji przez organ do danego podmiotu, który nie posiadał w postępowaniu administracyjnym interesu prawnego, jedynie formalnie czyni z tego podmiotu stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W przypadku zaś stwierdzenia przez sąd wojewódzki braku u skarżącego interesu prawnego (materialnego), skutkuje to ustaleniem braku jego legitymacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do oddalenia skargi. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została skierowana m. in. do skarżących, będących przedsiębiorcami, jako członków Spółki A.w[..] , którzy nie posiadają indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. Nie są również podmiotami uprawnionymi do wniesienia skargi na podstawie szczególnego przepisu. Zauważyć należy, że decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, o ustanowieniu zarządu komisarycznego Spółki A. w[..] w osobie J. L. została wydana na podstawie art. 180 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Przepis ten znajduje się w Dziale VII, rozdziale 3 tej ustawy dotyczącym nadzoru i kontroli nad działalnością spółek wodnych. Zgodnie z art. 178 tej ustawy, nadzór i kontrolę nad działalnością spółek wodnych sprawuje starosta. Starosta jest uprawniony do stwierdzania nieważności uchwał organów spółki, jeżeli są sprzeczne z prawem lub statutem, a rozstrzygnięcie to spółka wodna może zaskarżyć do sądu administracyjnego, w trybie i terminie określonym w art. 179 tej ustawy. Natomiast w przypadku powtarzającego się naruszania prawa lub statutu spółki przez zarząd, starosta jako organ nadzoru może w drodze decyzji rozwiązać zarząd, wyznaczając osobę pełniącą jego obowiązki. Wyznaczenie określonej osoby do pełnienia tej funkcji jest wyłączną kompetencją starosty. Osoba wyznaczona do pełnienia funkcji zarządu spółki wodnej jest obowiązana zwołać, w terminie 3 miesięcy od dnia wyznaczenia, walne zgromadzenie w celu wybrania nowego zarządu. Jeżeli walne zgromadzenie nie dokona wyboru nowego zarządu, starosta może ustanowić w drodze decyzji zarząd komisaryczny spółki wodnej, na czas oznaczony, nie dłuższy niż rok. Z przepisów tych wynika, że nadzór sprawowany przez starostę nad spółką wodną jest nadzorem nie obejmującym stosunków, jakie zachodzą pomiędzy spółką a jej członkami. Nadzór starosty sprowadza się zatem do możliwości władczej ingerencji w działalność spółki wówczas, gdy jej organy dopuszczają się naruszeń prawa. Nadzór i kontrola nad spółką wodną są wykonywane nad działalnością spółki wodnej, nie dotyczą relacji wewnątrz tego podmiotu, czyli np. pomiędzy członkami spółki wodnej a spółką. Członkom spółki wodnej nie przysługuje status strony w postępowaniu nadzorczym prowadzonym na podstawie art. 179 i 180 ustawy Prawo wodne. Czynności podejmowane przez organ nadzoru wobec organów spółki może kwestionować spółka, a nie osoby fizyczne i prawne ją tworzące. Reasumując, uwzględnienie skargi możliwe jest wówczas, gdy skarżący wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd (ponieważ doręczono mu decyzję), lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a rozstrzygnięciem zaskarżonego aktu lub czynnością. Istotę legitymacji skargowej stanowi zatem uprawnienie do żądania przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez podmiot wykazujący istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem. Legitymacja do wniesienia skargi wynikająca z tak rozumianego interesu prawnego istnieje obiektywnie, a nie dlatego, że ocenę taką wyraża podmiot wnoszący skargę, albo też organ rozstrzygający sprawę administracyjną. W rozpatrywanej sprawie analiza przywołanych wyżej przepisów, w powiązaniu z ustalonym stanem faktycznym nie pozwala uznać skarżących M. N. i F. S. za osoby legitymowane do wniesienia skargi na wskazaną w skardze decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W tej sytuacji, skoro skarżący nie posiadają legitymacji do złożenia skargi na decyzję SKO, nie zachodzi potrzeba ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze. Należy wskazać, że istnienie legitymacji skargowej sąd administracyjny bada z urzędu. Stwierdzenie materialnoprawnej przesłanki, jaką jest brak legitymacji do wniesienia skargi, skutkuje oddaleniem skargi, nie zaś jej odrzuceniem. W tych okolicznościach, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.