II SA/Sz 938/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka- Kuligowska po rozpoznaniu w dniu 1 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym skargi J. K. A. na czynność Przewodniczącego Rady Miejskiej w S. w przedmiocie odmowy wprowadzenia projektu uchwały pod obrady postanawia: odrzucić skargę J.K. A., działając na podstawie § 26 ust. 1 statutu Gminy S. w dniu [..] r. złożył do Przewodniczącego Rady Miejskiej w S. projekt uchwały w sprawie likwidacji Straży Miejskiej, poparty kilkukrotnie większą liczbą podpisów mieszkańców niż wymaga tego statut. Pismem z dnia [...]r. . Przewodniczący Rady Miejskiej w S. odmówił wprowadzenia pod obrady Rady wnioskowanej uchwały. Pismem z dnia[...] . J.K. A. wezwał Przewodniczącego do usunięcia naruszenia prawa i włączenia projektu pod obrady Rady. W odpowiedzi na powyższe, Przewodniczący Rady Miejskiej w S. w piśmie z dnia [...] r. podtrzymał swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie J. K. A. pismem z dnia [..] r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na czynność Przewodniczącego Rady Miejskiej w S. w przedmiocie odmowy wprowadzenia projektu uchwały pod obrady. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w S. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; (5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; (6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; (7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; (8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto z mocy art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych ustawach. J.K. A. przedmiotem skargi uczynił czynność odmowy wprowadzenia przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w S. projektu uchwały w sprawie likwidacji straży miejskiej, pod obrady Rady. Rada gminy (rada miejska – art. 15 ust. 2 u.s.g.) obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego, który do zawiadomienia o jej zwołaniu obowiązany jest dołączyć porządek obrad wraz z projektami uchwał (art. 20 ust. 1 u.s.g.). Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady (art. 19 ust. 2 u.s.g.). W myśl ustawy czynności te ograniczają się (o czym świadczy użycie słowa "wyłącznie") do organizowania pracy rady, w tym koordynowania prac komisji i działań klubów radnych, oraz do zwoływania i prowadzenia jej obrad (sesji), w tym do decydowania "o tym, co będzie przedmiotem obrad rady", jak również do "dopilnowania, w jaki sposób uchwały rady są wykonywane" (vide: A. Szewc, Prowadzenie sesji rady, Wspólnota 2010, nr 14, s. 24). W realiach przedmiotowej sprawy działanie polegające na odmowie wprowadzenia projektu pod obrady rady stanowi czynność porządkowo-organizacyjną o charakterze faktycznym. Czynność taka nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. W szczególności nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej i nie jest aktem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Również nie można uznać ją za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (tzw. czynność materialno-techniczną). W związku z tym nie można uznać, że skarga została złożona na akt lub czynność wskazaną w art. 3 § 2 pkt 1-4, 5 i 6 P.p.s.a., jak również na bezczynność, która dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podstawą do wywiedzenia skargi w niniejszej sprawie nie może być również art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zwanej "u.s.g." który przewiduje objęcie sądową kontrolą działań organów gminy polegających na czynnościach faktycznych i prawnych podejmowanych w sprawach ze sfery administracji publicznej oraz bierność tych organów polegającą na niewykonaniu czynności nakazanych prawem. Skarga na bezczynność rady gminy może dotyczyć jej działalności uchwałodawczej w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący obowiązek podjęcia uchwały w określonej sprawie (por. post. NSA z dnia 29 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1932/09 publikowane na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że kwestię utworzenia i rozwiązania straży miejskiej regulują przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o strażach gminnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1383 ze zm.) w art. 2 i art. 4 ustawy. Wynika z nich uprawnienie rady gminy do utworzenia, jak i rozwiązania straży, a nie obowiązek podjęcia takich uchwał. Przepisy te bowiem określają, że organ ten "może" utworzyć (art. 2) i "może" rozwiązać straż (art. 4), zależy to od uznania tego organu gminy. Fakultatywność tworzenia tej jednostki organizacyjnej przez radę gminy wyraża się w tym, że to rada decyduje, czy w ogóle skorzystać z kompetencji do powołania, jak również rozwiązania straży miejskiej. Skarżący powołał się na swoje uprawnienie z wynikające z § 26 ust. 1 pkt 5 statutu Gminy S.. Zgodnie z tym przepisem, z inicjatywą podjęcia uchwały może wystąpić min. 50 mieszkańców gminy. W niniejszej sprawie skarżący wskazał, iż spełnił wskazaną przesłankę, gdyż liczba osób podpisanych pod projektem uchwały znacznie przekroczyła ten wymóg. Mimo, że inicjatywa uchwałodawcza mieszkańców Gminy S. wynika z aktu prawa miejscowego jakim jest statut, nie może ona obejmować spraw zastrzeżonych do wyłącznej właściwości Rady Miejskiej. Jak wskazano wyżej, tworzenie i rozwiązanie Straży Miejskiej należy do rady gminy. Ponadto ustawa o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy tworzenie, likwidacja i reorganizacja przedsiębiorstw, zakładów i innych miejskich jednostek organizacyjnych oraz wyposażanie ich w majątek (art. 18 ust. 2 pkt 9h), a także stanowienie w innych sprawach, zastrzeżonych ustawami do kompetencji Rady (art. 18 ust. 2 pkt 15). W takiej sytuacji, z uwagi na brak kognicji Sądu do orzekania w przedmiocie czynności faktycznej Przewodniczącego Rady Gminy S. odmowy wprowadzenia projektu uchwały pod obrady stwierdzić należy, że skarga na wskazaną czynność jest niedopuszczalna, co skutkuje jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.