II OSK 1932/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 września 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 458/09 o odrzuceniu skargi A. C. na uchwałę Rady Gminy w K. z dnia [...] 2009 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 21 września 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 458/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - skargę A. C. uchwałę Rady Gminy w K. z dnia [...] 2009 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż uchwałą z dnia [...] 2009 r. Nr [...]Rada Gminy w K. nieuwzględniła wezwania A. C. do zaprzestania naruszania prawa w związku z uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2005 r. Rady Gminy K. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego G., uznając je za niezasadne i odmawiając przystąpienia do dokonania zmiany tego planu. W złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie powyższej uchwały Rady Gminy w K. twierdząc, że narusza ona jego interes prawny, ponieważ wbrew przepisowi art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947, ze zm.) nie przystąpiono do zmiany powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części działek [...] i [...], z uwagi na udokumentowane na tym obszarze złoża kopalin. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Rada wskazała, że z wyjątkiem przepisów szczególnych nakładających na gminę obowiązek sporządzenia lub zmiany planu, wyłącznie gmina posiada inicjatywę w zakresie możliwości dokonania zmiany w planie miejscowym. Sąd podał, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast art. 101a ust. 1 ustawy przewiduje odpowiednie stosowanie art. 101 ustawy, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Zatem wniesienie skargi na bezczynność organu gminy do sądu administracyjnego, w trybie i na zasadach określonych w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym może dotyczyć wyłącznie niewykonywania czynności nakazanych prawem. Sąd wskazał, że warunkiem koniecznym dla złożenia skargi w trybie art. 101a (w związku z art. 101 ust. 1) ustawy o samorządzie gminnym jest bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, które powinno być skierowane do organu samorządowego znajdującego się w strukturze organizacyjnej danej gminy, zaś forma odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia przybrać może dowolną formę, która dostatecznie ujawni odmowę dokonania żądanego usunięcia naruszenia prawa. Sąd uznał, że skoro wezwanie skarżącego skierowane zostało do Rady Miasta K., w kwestii tej, prawidłowo co do formy, podjęta została zaskarżona uchwała. Jednakże zasadnicze znaczenie dla zbadania dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na kwestionowaną uchwałę jest ocena, czy uchwała ta została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała nie mieści się w tym pojęciu, albowiem odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia lub brak takiej odpowiedzi stanowi jedynie element niezbędny dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd stwierdził, że odpowiedź na wezwanie, mając jedynie charakter formalny, nie rozstrzyga w istocie merytorycznie żadnej sprawy (z zakresu administracji publicznej). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienie wniósł A. C., reprezentowany przez adwokata Ł. K. Postanowienie zaskarżono w całości, zarzucając: a) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, iż wniesienie skargi było w przedmiotowej sprawie (z innych przyczyn) niedopuszczalne, które to naruszenie miało istotny wynik na wynik sprawy, tj. doprowadziło do odrzucenia skargi i które to naruszenie miało związek z: b) naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 48 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz w związku z art. 72 ust. 1 pkt. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, które to naruszenie polegało na błędnym przyjęciu, iż art. 48 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska nie przewidują dla Rady Gminy w K. skonkretyzowanego ustawowego obowiązku aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego G. poprzez uwzględnienie udokumentowanego złoża kopaliny w tym planie, a nadto, iż z przepisów tych nie wynika obowiązek niezwłocznego wszczęcia procedury planistycznej, co w konsekwencji uniemożliwia zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i uniemożliwia zobowiązanie Rady Gminy w trybie art. 149 p.p.s.a.; c) z ostrożności zarzucono także - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 3 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie istniał obowiązek przystąpienia , do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w zasadzie jego aktualizacji, w sytuacji, gdy art. 48 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze taki obowiązek przewiduje poprzez konieczność uwzględnienia w planie udokumentowanego złoża kopaliny w obszarze jej występowania. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne A. C. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się ze stanowiskiem Sądu, iż zaskarżona uchwała nie rozstrzyga merytorycznie żadnej sprawy z zakresu administracji publicznej, ale ma jedynie charakter formalnej odpowiedzi na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Zdaniem skarżącego w zaskarżonej uchwale odmówiono przystąpienia do zmiany planu miejscowego, a nie tylko uznano wezwanie skarżącego za niezasadne. W ocenie skarżącego Rada Gminy rozstrzygnęła kwestię zmiany planu miejscowego zgodnie z wnioskiem skarżącego w sposób merytoryczny, stwierdzając brak obowiązku prawnego zmiany planu miejscowego. Zdaniem skarżącego w art. 48 ustawy chodzi zarówno o konieczność uwzględnienia złóż kopalin w przygotowywanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak również konieczność uwzględnienia złóż w miejscowym planie, który już obowiązuje. Obowiązek uwzględniania złóż kopalin w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wynika także z art. 72 ust. 1 pkt. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Nadto treść art. 10 ust. 1 pkt. 11 ustawy - Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne wskazuje, iż "W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z (...) 11) występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych". Przepis ten jest o tyle istotny, iż zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy wójt ma obowiązek sporządzić projekt planu miejscowego zgodnie z ustaleniami studium, a na podstawie art. 20 warunkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uprzednie stwierdzenie przez radę jego zgodności ze studium. Skarżący podkreślił, że skoro z art. 53 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wynika powinnośc wszczęcia procedury planistycznej w odniesieniu do terenu górniczego niezwłocznie po utworzeniu takiego terenu, mimo braku wskazania terminu, w jakim miałoby dojść do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to niezrozumiałym jest dlaczego uwzględnienie udokumentowanych złóż kopalin w miejscowym planie nie miałoby także nastąpić niezwłocznie w oparciu o art. 48 ustawy, w którym ustawodawca także expressis verbis takiego terminu nie wyraził. W ocenie skarżącego jeśli uchwalenie planu miejscowego jest obowiązkowe na podstawie przepisów odrębnych, to obowiązek przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej - art. 10 ust. 3 ustawy - Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Przepis art. 48 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze taki obowiązek tworzy w odniesieniu do terenów, na których znajdują się udokumentowane złoża kopalin. Skonkretyzowanie takiego obowiązku następuję z chwilą udokumentowania złoża kopaliny zgodnie z przepisami Prawa geologicznego i górniczego. Zdaniem skarżącego bezczynność Rady Gminy K. w zakresie nieuwzględnienia złóż kopalin na gruncie należącym skarżącego jest ograniczeniem prawa jego własności, albowiem w zasadzie wyklucza na przyszłość możliwość ubiegania się przez skarżącego o uzyskanie koncesji na wydobycie tych kopalin. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie. wskazując, iż w całości zgadza się z rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i w pełni podziela zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentację, zarówno w zakresie postaw prawnych jak i faktycznych postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (tj. innych niż wskazane w pkt 1 - 5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) - dalej zwanej "u.s.g." - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Koniecznym warunkiem do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101 a ust. 1). O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania (odmówił jego uwzględnienia), jaki i wówczas, gdy organ nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia żadnego stanowiska (milczenie organu). Skargę z art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym może wnieść zatem osoba, której z mocy prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu. Innymi słowy osoba skarżąca musi wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy brakiem wskazanej uchwały ("bezczynnością" organu gminy) a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Norma prawna, zawarta w art. 101 a u.s.g., będzie miała zastosowanie, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie skarżący A. C. pismem z dnia 4 maja 2009 r. wezwał Radę Gminy K. do zaprzestania jego interesu prawnego i dokonania czynności określonych w art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947, ze zm.) oraz art. 10 ust. 1 pkt 11-12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717) poprzez podjęcie uchwały o przystąpieniu do dokonania zmiany obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego z uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2005 r. Rady Gminy K. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego G. Zdaniem skarżącego Rada Gminy w K. nie wykonuje czynności nakazanych prawem, tj. nie podejmuje uchwały o przystąpieniu do dokonania zmian planu zagospodarowania przestrzennego, mimo iż obowiązek taki wynika z powołanych wyżej przepisów. Z tego też powodu A. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Rady Gminy w K. (sygn. akt II SAB/Gd 38/09). Przed wniesieniem tej skargi A. C. wezwał Radę Gminy w K. do usunięcia naruszenia prawa. Zaskarżona w niniejszej sprawie (sygn. akt II SA/Gd 458/09) uchwała stanowi odpowiedź organu gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] 2009 r. Nr [...] Rada Gminy w K. uznała wezwanie A. C. za niezasadne i odmówiła przystąpienia do dokonania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego G. A. C. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] 2009 r. Nr [...]. Należy wskazać, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, iż przedmiotem zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) może być wyłącznie uchwała z zakresu administracji publicznej. Przedmiotowa uchwała stanowi jedynie spełnienie wymogów formalnych do wniesienia skargi przez A. C. na bezczynność Rady Gminy w K. i nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. Uchwała taka potwierdza jedynie złożenie przez stronę wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego i wyznacza termin do złożenia skargi na akt lub bezczynność organu, a zatem nie może podlegać kontroli sądu dokonywanej według kryterium legalności. Kwestie dotyczące ewentualnej bezczynności Rady Gminy w K., w tym wykładni art. 48 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz ocena działań organu gminy w aspekcie art. 101a u.s.g. i przepisów powołanych przez skarżącego ustaw pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy. Kwestie te będą podlegać ocenie przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o odrzuceniu skargi A. C. na bezczynność Rady Gminy w K. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zasadnie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę A. C., jako niedopuszczalną. Z uwagi na powyższe pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.