II SA/Sz 939/06

Dnia 24 stycznia 2007 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki(spr.) Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant: Beata Radomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2007 roku. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę I u c h y l a zaskarżoną decyzję II z a s ą d z a od Wojewody na rzecz skarżącej E. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda , działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania E. J. od decyzji Starosty z dnia [...] znak [...] odmawiającej wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z garażami wbudowanymi na działce nr ewid. [...] wraz z przyłączami i instalacjami zewnętrznymi na działkach nr ewid. [...] w [...], gm. [...] (decyzja o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...]) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że skarżąca, nie wykazała, że jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę. Obszar oddziaływania projektowanego obiektu zamyka się w granicach własnej działki inwestora, a cała inwestycja, posiadająca właściwe uzgodnienia nie narusza praw skarżącej, która jest właścicielką nieruchomości nr [...] położonej po drugiej stronie ulicy ul. [...] w [...] gm. [...]. Włączenie się inwestora kanalizacją sanitarną, w drodze gminnej do istniejącej sieci przebiegającej przez działkę skarżącej w żaden sposób nie ogranicza użytkowania tej działki. Sposób włączenia nie narusza własności skarżącej, które zostało zaprojektowane zgodnie z warunkami technicznymi wydanymi przez gestora sieci tj. Gminę . Odwołując się od decyzji organu I instancji E. J. wniosła o jej uchylenie i uwzględnienie wniosku o wznowienie postępowania, ponieważ decyzja Starosty z dnia [...] została wydana w oparciu o błędne ustalenia faktyczne i narusza prawo procesowe i materialne. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że w odwołaniu od decyzji z dnia [...] i innych pismach strona nie podała podstawy wznowienia, jednak treść pism pozwala przyjąć, że wskazała na art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. W postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] Nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z garażami wbudowanymi w [...], Gm. [...], E. J. nie brała udziału. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skarżąca wywodzi swoje uprawnienia bycia stroną z faktu częściowego przebiegu istniejącej sieci kanalizacji deszczowej przez jej działkę, a nadto podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego i procesowego przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu II instancji z treści art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. ) stronami w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Strefa ta determinuje interes prawny, którego istnienie stanowi warunek posiadania statusu strony. Jeżeli bowiem z tych przepisów wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Mając to na uwadze organ odwoławczy przyjął, że skarżąca nie wykazała posiadania legitymacji strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę objętym decyzją z dnia [...]. Nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, zatwierdzona do realizacji dokumentacja projektowa dotycząca kanalizacji deszczowej, nie potwierdza zarzutu o ingerowaniu inwestycji we własność skarżącej. Miejsce włączenia się kanalizacji deszczowej zostało uzgodnione z dysponentem istniejącej sieci tj. Gminą . Częściowy przebieg sieci kanalizacji deszczowej przez działkę skarżącej pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie wznowienia postępowania jak i pozwolenia na budowę. Roszczenia w tym zakresie od gestora sieci Gminy mogą być dochodzone na drodze cywilnoprawnej. Brak przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę powoduje brak podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jednocześnie w ocenie organu nie zachodzą inne okoliczności z art. 145 § 1 kpa dające podstawę do wznowienia postępowania z urzędu. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła E. J. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając, iż została ona oparta na błędnych ustaleniach faktycznych oraz narusza prawo materialne poprzez niewłaściwą jego interpretację i błędne zastosowanie. Zdaniem skarżącej Wojewoda niewłaściwie zinterpretował pismo Starosty z dnia [...] w którym organ ten powołując się na art. 10 kpa uznał ją za uczestnika postępowania, a tym samym za stronę w sprawie. W piśmie będącym uzupełnieniem skargi E. J. wskazała, że ustalenia dokonane przez Wojewodę oparte zostały na błędnych ustaleniach faktycznych. Przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, trzeba spełnić łącznie kilka warunków, w tym nawiązać do zabudowy sąsiedniej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji działki sąsiedniej, kwestię tę reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U z 2003r. Nr 164 poz. 1588 ), zgodnie z którym obszar analizowany wyznacza się jako co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki dla której ustala się obszar analizowany. Działki o nr [...] dla których Wójt Gminy wydał decyzję o warunkach zagospodarowania i zabudowy z dnia [...] a później Starosta wydał decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...], mają odpowiednio ca. [...]m szerokości. Zgodnie z definicją zawartą w powołanym rozporządzeniu ministra infrastruktury, obszar analizowany przy wydawaniu warunków zagospodarowania przedmiotowych działek wynosi [...] m., działka skarżącej o nr [...] oddzielona jest od działek [...] drogą o szerokości ca.[...] m, czyli zgodnie z powołanym przepisem, leży w obszarze analizowanym. Wójt Gminy wydając dnia [...] decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla działek [...] nie powiadomił skarżącej o wszczętym postępowaniu i wydanej decyzji, mimo posiadania przez nią interesu prawnego. Ponadto Wojewoda błędnie interpretuje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, uważając iż obszar oddziaływania dla budynków o łącznej długości [...]m, szerokości [...] m z czterema kondygnacjami, gdy łączna powierzchnia budynków wynosi ca. [...] m² powstającego na działce o powierzchni [...] m² ; zamyka się w granicach działki. W decyzji z dnia [...] Wojewoda nie określił ani nie wyliczył obszaru oddziaływania obiektu dla inwestycji powstającej na działkach [...]. Obszar oddziaływania obiektu w świetle obowiązujących przepisów dla każdej inwestycji ustala się indywidualnie i nie może być on mniejszy niż obszar analizowany, który ustala się przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy terenu i dla spornej inwestycji bez dokładnego badania można przyjąć, że wynosi on nie mniej niż [...] m. W związku z powyższym działka skarżącej znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji realizowanej na działce [...] a tym samym przysługuje jej prawo strony. Skarżąca podkreśliła, że naruszono własność budując na jej działce urządzenia energetyczne i podłączając instalację burzową z działki [...] do sieci kanalizacji deszczowej i studzienki deszczowej przechodzącej przez jej działkę, a także przez podłączenie instalacji kanalizacji sanitarnej do sieci znajdującej się na należącej do niej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadny jest zarzut podniesiony w skardze dotyczący kwestii oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącej, co ma decydujące znaczenie dla ustalenia czy zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma ona stroną postępowania. Trafne jest stwierdzenie organu, że ustawodawca w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wprowadził znaczące ograniczenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W myśl tego przepisu stronami postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Treść tego przepisu daje podstawę do stwierdzenia, że obszar oddziaływania określa się dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Do organów administracji architektoniczno-budowlanej należy w każdym przypadku zakreślenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie określonego obiektu budowlanego. Skarżąca wskazuje, że ma uprawnienie do występowania w charakterze strony, ponieważ sieć kanalizacji deszczowej i sanitarnej poprowadzona w drodze, której gestorem jest Gmina znajduje się częściowo na jej nieruchomości. Z rozważań organu odwoławczego wynika, że aktualna mapa geodezyjna dla celów projektowych pozwala stwierdzić, że projektowana kanalizacja deszczowa przebiega w działce drogowej o nr [...] (ul. [...]) i prowadzi do studzienki rewizyjnej o rzędnych [...] położonej przy granicy z działką nr [...] (własność skarżącej). Zatwierdzona do realizacji dokumentacja projektowa nie potwierdza więc, zdaniem organu, zarzutu o ingerowanie inwestycji we własność skarżącej. Poza tym miejsce włączenia się kanalizacji deszczowej zostało uzgodnione z dysponentem istniejącej sieci, tj. z Gminą. Natomiast w dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że sprawa częściowego przebiegu kanalizacji deszczowej przez działkę skarżącej pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie wznowienia jak i pozwolenia na budowę. Roszczenia w tym zakresie od gestora sieci mogą być dochodzone w drodze cywilnoprawnej. W istocie organ w swoim rozważaniach niekonsekwentnie stwierdza, raz że studzienka rewizyjna jest położona przy granicy z działką stanowiącą własność skarżącej, drugi raz stwierdza, że sieć kanalizacji deszczowej częściowo przebiega przez działkę skarżącą. Organ nie wyprowadza jednak z tego skutków prawnych, pomimo że skarżąca z faktu przebiegu kanalizacji deszczowej częściowo przez jej nieruchomość wyprowadza uprawnienie dla siebie bycia stroną postępowania w przedmiotowej sprawie, przyjmując, że jest to właśnie określony w ustawie oddziaływanie inwestycji na sąsiednią nieruchomość. Tym bardziej, że bezprzedmiotowe jest twierdzenie organu o możliwości dochodzenia roszczeń przez skarżąca w drodze cywilnoprawnej, ponieważ skarżąca nie dochodzi takich roszczeń, lecz twierdzi, że skoro z nieruchomości sąsiedniej wody deszczowe będą odprowadzane przez jej nieruchomość to ma ona status strony w postępowaniu. Należy zwrócić uwagę, że godnie z art. 7 kpa w toku postępowania w sprawie organy administracji publicznej winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 kpa nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 26.05.1981r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 45). Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 23 listopada 1994 r. III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995 , Nr 7, poz. 83, ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne jeżeli znajdują wprawdzie oparcie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. W rozpatrywanej sprawie organ nie wyjaśnił należycie okoliczności faktycznych i prawnych. W związku z powyższym organ odwoławczy winien ponownie ustalić obszar oddziaływania obiektu budowlanego, a następnie rozstrzygnąć kwestię statusu E. J., a mianowicie czy jest stroną postępowania o pozwoleniu na budowę. Natomiast w kwestii zarzutów podniesionych przez skarżącą, a dotyczących decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy stwierdzić, że decyzja ta nie jest przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Skoro zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 lit.c w zw. z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.