II SA/Sz 942/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2006 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stypendium stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Burmistrz Miasta [...] odmówił uczennicy Szkoły Gimnazjum Miejskie nr [...] M.S. świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym (stypendium szkolnego). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że uczennica spełnia warunki ubiegania się o stypendium; w szczególności dochód w rodzinie uczennicy nie przekracza kryterium dochodowego w wysokości [...] zł. miesięcznie na osobę. Ponieważ ilość środków finansowych, którymi dysponuje miasto [...], nie wystarcza na wypłatę dla wszystkich osób, które złożyły wnioski i spełniają warunki uprawniające do ubiegania się o stypendium, zastosowano niższe kryterium dochodowe. Zastosowanie niższego kryterium skutkuje przyznaniem stypendium tym uczniom, w których rodzinie, miesięczny dochód na osobę nie jest wyższy niż 241 zł. Dochód w rodzinie pani H.S. wynosi [...] zł. na osobę miesięcznie. W tej sytuacji nie zachodzą podstawy do przyznania uczennicy M.S. stypendium szkolnego w roku szkolnym [...]. Organ I instancji, uwzględniając kryterium dochodowe w wysokości 241 zł., powołał się na Regulamin stanowiący załącznik do uchwały Nr [...] Rady - Miejskiej w [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia Regulaminu udzielania pomocy o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie miasta [...] (z póź. zm.). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H.S. opisując trudną sytuację materialną i zdrowotną rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. numer [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, iż w myśl art. 90d ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) - miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia, uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne, nie może być większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, Nr 99, poz. 1001 i Nr 273, poz. 2703). Zgodnie zaś z art. 8 wyżej powołanej ustawy o pomocy społecznej - prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316 zł, zwanej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Nadto należy zważyć, że w myśl art. 90f cytowanej wyżej ustawy o systemie oświaty rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Z powyższego wynika, że kryterium dochodowe w wysokości 316 zł. na osobę w rodzinie, jest kwotą normatywną, ustaloną w powszechnie obowiązującej ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593), do której odwołuje się ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 04. 256.2572). Wymieniona kwota 316 zł. nie może być zmieniona (obniżona) aktem prawnym niższej rangi niż ustawa. Przytoczony wyżej art. 90f ustawy o systemie oświaty nie upoważnia rady gminy do ustalania innego kryterium dochodowego niż wskazane w ustawie o pomocy społecznej. W tej sytuacji Kolegium uznało, że przyjęta w zaskarżonej decyzji kwota kryterium dochodowego w wysokości 241 zł nie znajduje oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach. Kolegium co prawda nie jest organem upoważnionym do badania zgodności z prawem uchwały rady gminy, nie mniej w ocenie Kolegium, przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w [...] z [...] r., w części dotyczącej ustalenia wysokości kryterium dochodowego w kwocie 241 zł., narusza przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Miesięczny dochód w rodzinie H.S. jest niższy niż 316 zł na osobę ([...] zł.). Strona - jak słusznie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - spełnia zatem warunki uzasadniające ubieganie się o stypendium szkolne. Powyższa decyzja została przez H.S. ( przedstawiciela ustawowego małoletniej M.S. ) zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269 ) Sąd właściwy jest do kontroli działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje organów administracyjnych. Tak więc uchylenie decyzji administracyjnych przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś stwierdzenie nieważności następuje, zgodnie z art.145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn innych niż w niej podniesione. Stypendium szkolne jest świadczeniem pomocy materialnej o charakterze socjalnym, które może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe – stypendium nie przysługuje uczniowi, który otrzymuje inne stypendium o charakterze socjalnym ze środków publicznych ( art.90c ust.1 pkt 1 i art.90d ust.1 i 12 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz.2572 z późn.zm. ). Miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, Nr 99, poz. 1001 i Nr 273, poz. 2703) i jest ustalana na zasadach określonych w art. 8 ust. 3-13 tej ustawy, z tym że do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej, o których mowa w art. 90c ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty (art.90d ust.7 i 8 ustawy o systemie oświaty ). Bezsprzecznie, w rodzinie M.S., miesięczna wysokość dochodu na osobę, ustalona zgodnie z art.8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, wynosi 255,05 zł i jest niższa od kryterium dochodowego ustalonego w tym przepisie i wynoszącego 316 zł. W rodzinie występuje niepełnosprawność i bezrobocie. W świetle więc art.90d ust.1 ustawy o systemie oświaty M.S. spełnia wymogi do otrzymania stypendium szkolnego. Zgodnie z art. 90f ustawy o systemie oświaty rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. W oparciu o powyższy przepis Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta [...] ( Dz.Urz.Woj. Nr 29, poz. 636, Nr 38, poz.850 ). W § 5 Regulaminu stanowiącego załącznik do wymienionej uchwały, rada powtórzyła w zasadzie treść art.90d ust.7 ustawy o systemie oświaty, natomiast w § 8 ust.3 pkt 2 ustaliła, iż "w przypadku, gdy ilość środków pieniężnych na ten cel nie wystarczy na wypłatę stypendium w wysokościach dolnych granic określonych dla wszystkich osób, które złożyły wnioski i spełniają warunki uprawniające do ubiegania się o stypendium", "wysokość kwoty uprawniającej do ubiegania się o stypendium ulegnie obniżeniu w zależności od ilości uprawnionych, co skutkować będzie przyznawaniem stypendium uczniom pochodzącym z rodzin o najniższych dochodach." W ten sposób Rada Miejska w [...] ustaliła własne kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o stypendium szkolne, które w roku szkolnym [...] wynosi 241 zł na osobę. Powyższa uchwała jest aktem prawa gminnego. Zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa uchwały rady gminy, co do których istnieje domniemanie zgodności z prawem – wobec których organ nadzoru nie orzekł ich nieważności w trybie art.91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn.zm. ) lub które nie zostały zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art.93, ani nie zostały podważone w trybie art.101 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym – wiążą samorządowe kolegia odwoławcze. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ważne uchwały rady gminy stanowią na terenie jej działania powszechnie obowiązujące przepisy prawa miejscowego ( uchwała NSA z 28.10.2002r. FPK 7/02 Prok.i Pr. 2003/1/50, uchwała NSA z 09.04.2001 OPK 25/00 ONSA 2001/4/152, uchwała NSA z 30.10.2000 OPK 13/00 ONSA 2001/2/63, uchwała NSA z 31.08.1998r. FPK 3/98 Wspólnota 1998/41/42 ). Zgodnie z art.87 ust.1 i 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Art.6 Kodeksu postępowania administracyjnego formułuje zasadę praworządności: "Organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa". Zakwestionowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podustawowego aktu normatywnego, jakim jest uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] r. i odstąpienie od zastosowania tego aktu w rozpatrywanej, sprawie stanowi rażące naruszenie zasady praworządności, a także naruszenie wypracowanej przez doktrynę zasady kompetencyjności, polegającej na ścisłym określeniu i prawidłowym rozdzieleniu kompetencji pomiędzy różne organy – do podjęcia pewnego działania prawnego lub faktycznego uprawniony jest tylko jeden organ. W świetle powyższego oceny wymienionej uchwały mógł dokonać właściwy organ nadzoru w trybie art.91 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym. Natomiast możliwość zbadania tej kwestii przez sąd administracyjny powstanie dopiero w wypadku ewentualnego zaskarżenia decyzji zawierającej merytoryczne rozstrzygnięcie, wydanej przez organ odwoławczy. Dodać należy, że na podstawie art.138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W niniejszej sprawie przesłanki takie nie wystąpiły. Zgodnie z art.156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności. Ponownie rozpoznając odwołanie Kolegium winno w pierwszej kolejności zasygnalizować organowi nadzoru nad samorządem terytorialnym wadliwość uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta [...] ( Dz.Urz.Woj. Nr 29, poz. 636, Nr 38, poz.850 ), a następnie podjąć decyzję w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] na podstawie art.145§ 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ) orzekł, jak w sentencji.