II SA/Sz 942/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 17 i art. 27 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz.111 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (organ I instancji) z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania T. S. (dalej: "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawna córką. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w dniu [...] lutego 2021 r. skarżąca wystąpiła do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną , pełnoletnią córka D. S.. Organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2021 r. odmówił skarżącej przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia i jako powód odmowy podał, że T. S. ma ustalone prawo do emerytury, zaś jej ewentualne zawieszenie nie usunie negatywnej przesłanki do otrzymania świadczenia. Kolegium decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. po rozpatrzeniu odwołania T. S. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że osoba pobierająca emeryturę w niższej kwocie aniżeli wynosi kwota świadczenia pielęgnacyjnego ma prawo dokonania wyboru jednego z tych świadczeń. Skarżąca złożyła oświadczenie, że nie podejmuje zatrudnienia ponieważ opiekuje się niepełnosprawną córką oraz nie złoży wniosku do ZUS o zawieszenie prawa do emerytury ponieważ chce pobierać świadczenie pielęgnacyjne oraz nabytą emeryturę. Organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2021 r. odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania T. S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy za bezsporny uznał fakt sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną pełnoletnią córką D. S.. Następnie organ przytoczył treść art. 17 ust. 1 i ust. 5 u.ś.r. oraz powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych (wyroki NSA z 30.04.2020 I OSK 1546/19, z dnia 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19) wskazujące na konieczność zastosowania wykładni systemowej i funkcjonalnej w interpretowaniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i nakazanie odczytania tego przepisu jako sprzecznego z tą wykładnią, gdyby jego odczytanie prowadziło do pozbawienia osoby pobierającej emeryturę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy emerytura lub renta są świadczeniami niższymi od kwoty świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało nadto, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązania pośredniego, które umożliwiałoby obniżenie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego proporcjonalnie do wysokości pobieranej emerytury lub renty. Kolegium podkreśliło, powołując się na przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r., że ustawodawca w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia. Analogiczna sytuacja uregulowana jest również w art. 95 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ odwoławczy powołując się na realizację konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa, sprawiedliwości społecznej, obowiązku udzielania pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej i osobom niepełnosprawnym wskazał, że wykładnia art. 27 ust. 5 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że osobie, która spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera emeryturę w niższej kwocie aniżeli wynosi wysokość świadczenia, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. W przypadku emerytury- jak wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium- wybór taki można zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenia prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zawieszenie prawa do emerytury, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty tego świadczenia poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy). Kolegium stwierdziło nadto, ze emerytura jest prawem niezbywalnym i jedynie zawieszenie tego prawa eliminuje przesłankę negatywną z art. 17 ust. 5 u.ś.r., którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Organ odwoławczy uznał, że skoro skarżąca nie wyraziła zgody na dokonanie wyboru świadczeń, należało wydać decyzję o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. T. S. nie zgadzając się z decyzją Kolegium z dnia [...] czerwca 2021 r. wywiodła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze podniosła zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r. w związku z art. 32 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie co doprowadziło do nieprzyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pomimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia, naruszenie art., 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty i ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w całości lub w części stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2021 r. wniosła o uchylenie decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w całości lub w części stanowiącej różnicę pomiędzy emeryturą i świadczeniem pielęgnacyjnym. Kolegium odwołania skarżącej nie uwzględniło i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skarżąca podniosła, że pobierana przez nią emerytura jest niższa od świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z art. 17 ust. 1b wskazanej ustawy wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. zawiera przesłanki negatywne do otrzymania świadczenia i stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym; b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r.o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką D. S.. Skarżąca wraz z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego oświadczyła, że nie zawiesi prawa do emerytury dopóty dopóki nie otrzyma wnioskowanego świadczenia. Kolejne oświadczenie złożyła w dniu [...] maja 2021 r. w którym oświadczyła, że chce otrzymywać emeryturę oraz świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawną córką. W odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2021 r. oświadczyła natomiast, że wnosi o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w całości lub w części stanowiącej różnicę jej emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy z uwagi na zaistnienie sytuacji opisanej w treści w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie może być uwzględniony. Zdaniem Sądu podzielić należy pogląd organu odwoławczego, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, należy zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji gdy osoba mająca ustalone prawo do emerytury, pobiera emeryturę i ze świadczenia tego nie chce zrezygnować. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela nadto stanowisko, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór ten może zrealizować przez złożenie do organu emerytalnego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Istotnym jest jednakże wskazanie, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien skarżącą poinformować. Sąd zauważa, że Kolegium informowało skarżącą o takiej możliwości, jednakże informacja ta była niewystarczająca. Skarżąca miała wiedzę, że może skorzystać tylko z jednego ze świadczeń, jednakże dopiero z zaskarżonej decyzji Kolegium mogła się dowiedzieć na podstawie jakich przepisów może ubiegać się o zawieszenie prawa do emerytury. Wyjaśnienia organu nie były jednak dostatecznie wyczerpujące albowiem nie wynikał z nich sposób postępowania, który pozwoliłby skarżącej na zachowanie prawa do wypłaty emerytury do czasu uzyskania pozytywnej dla niej decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to obawa uzasadniona, albowiem brak rozeznania co do sposobu postępowania może pozbawić zarówno skarżącą jak i osoby znajdujące się w podobnej do jej sytuacji ekonomicznej często jedynego źródła utrzymania. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W rozpoznawanej sprawie konieczna jest zatem taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Działania organów w rozpoznawanej sprawie były podejmowane w kierunku przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, jednakże sposób procedowania był na tyle wadliwy, że skarżąca w rezultacie braku dostatecznej wiedzy obawiała się zawieszenia prawa do świadczenia emerytalnego. W odwołaniu od decyzji organu I instancji z [...] maja 2021 r. skarżąca domagała się przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w całości, jednakże organ odwoławczy nie podjął się wyjaśnienia intencji skarżącej oraz przedstawienia trybu procedowania, by takie świadczenie mogła otrzymać. W zaistniałej sytuacji, w ocenie Sądu przyjąć należało, że naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 9 i 79a k.p.a.- który to przepis ma istotne znaczenie przy rozpatrywaniu spraw inicjowanych wnioskiem strony ) doprowadziło do odmowy ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni- zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocenę prawną zaprezentowaną przez Sąd w uzasadnieniu wyroku oraz podejmie działania w kierunku wyjaśnienia skarżącej trybu postępowania, by mogła uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce zawieszonego prawa do wypłaty emerytury bez uszczerbku dla sytuacji finansowej skarżącej i jej niepełnosprawnej córki.