II SA/Sz 944/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Centrum Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na skarżącego R. D. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej określanej skrótem "k.p.a." oraz art. 3 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), po rozpatrzeniu odwołania R. D. od decyzji D. P. C.P. R. w [...] z dnia [...] r., nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że została ona wydana w oparciu o następujące ustalenia. Decyzją z [...] r. organ I instancji odmówił R. D. udostępnienia informacji publicznej dotyczącej przyznanego dofinansowania z funduszu PFRON w okresie od [...] r. do dnia udzielenia odpowiedzi. Skarżący wniósł o podanie: 1) ilu mieszkańców gminy Ś. składało wnioski, 2) ile osób otrzymało dofinansowanie, na jakie cele zostało przeznaczone, oraz jaka była kwota wsparcia każdej z osób, 3) ile wniosków rozpatrzono negatywnie i co było przyczyną negatywnego rozpatrzenia każdego z nich w okresie od 2010 roku do dnia udzielenia odpowiedzi. D. P. C. P. R. wyjaśnił, że pismem z dnia [...] r. wnioskodawca został poinformowany o tym, iż P. C. P. R. nie prowadzi ewidencji ani statystyk wskazanych we wniosku danych w odniesieniu wyłącznie do Gminy [...]. Zatem w celu udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek wymagane byłoby przetworzenie posiadanych danych, skutkujące powstaniem nowej informacji publicznej, nieistniejącej dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, która miałaby charakter informacji przetworzonej. Z tego względu organ wezwał wnioskodawcę do wykazania, w terminie 7 dni, że udostępnienie przetworzonej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Wnioskodawca zobowiązania organu nie wypełnił. R. D. odwołał się od ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S, które decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało na potrzebę dokonania weryfikacji wniosku pod kątem szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] r., D.P. C.P.R. w K. P. orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej udzielenia informacji dotyczących dofinansowania z funduszu PFRON, w okresie od [...] r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek: - ilu mieszkańców gminy Ś. składało wnioski, - ile osób otrzymywało dofinansowanie, na jakie cele zostało przeznaczone oraz jaka była kwota wsparcia każdej z osób, - ile wniosków rozpatrzono negatywnie i co było przyczyną negatywnego ich rozpatrzenia. D. P. C/ wyjaśnił, że uzyskanie danych o które wnioskował odwołujący, tj. za okres ponad 7 lat, wymagałoby sięgnięcia do dokumentacji zarchiwizowanej. Celem przetworzenia danych wymaganych w zapytaniu o udzielenie informacji publicznej należałoby: 1) całkowicie wyłączyć pracownika z pracy merytorycznej i zaangażować go do pracy przy dokonywaniu analizy i tworzeniu nowej informacji zawierającej wnioskowane dane, 2) otworzyć każdą z osobna teczkę archiwalną, w której znajdują się wszystkie rozpatrzone wnioski oraz zapoznać się i dokonać szczegółowej analizy każdej ze spraw odrębnie, 3) wyodrębnić spośród wszystkich spraw te wnioski, które odnoszą się wyłącznie do mieszkańców 1 z 6 gmin powiatu [...], tj. G. Ś. oraz dokonać analitycznego procesu myślowego, skutkiem której będzie wyodrębnienie względem każdego z wniosków z osobna informacji o: a) sposobie rozpatrzenia każdego wniosku (negatywnie, pozytywnie), b) celu przyznanego dofinansowania, c) kwocie dofinansowania, d) przyczynie negatywnego rozpatrzenia wniosku, ze wskazaniem argumentacji organu przemawiającej za negatywnym rozpatrzeniem wniosku, e) miejscu zamieszkania wnioskodawcy. W ocenie organu I instancji, każda z powyższych czynności wymaga istotnego nakładu intelektualnego, generuje znaczny nakład pracy i pochłania znaczną ilość czasu do ich wykonania. Według danych pozyskanych ze sprawozdań rzeczowo-finansowych samorządu powiatowego z realizacji zadań dofinansowanych ze środków PFRON za okres od [...] r. do [...] r., wykazanych jest łącznie [...] wniosków, które podlegałyby szczegółowej analizie przez oddelegowanego pracownika. Na tej podstawie organ doszedł do konkluzji, iż polecenie jednemu z pracowników wykonania pracy w celu uzyskania oczekiwanych przez wnioskodawcę danych, odbyłoby się kosztem wykonywania bieżącej pracy na przedmiotowym stanowisku, w tym merytorycznego rozpoznawania wniosków składanych przez cały okres wytwarzania informacji żądanej przez wnioskodawcę. R. D. wniósł odwołanie od ww. decyzji zarzucając jej: 1) naruszenie 107 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 80 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, poprzez podpisanie decyzji przez osobę nieuprawnioną, tj. Z. Ch., mimo że rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z [...] r., nr [...] stwierdzono nieważność uchwały w sprawie zatrudnienia ww. na stanowisku D. P. C. P. R. w K. P., a z chwilą jej doręczenia organowi, wykonalność tejże uchwały została wstrzymana z mocy prawa; 2) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez błędną jego wykładnię i uznanie, iż wszystkie żądane przez wnioskodawcę informacje stanowią informacje publiczne przetworzone. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, uznało, że przedstawiony przez organ I instancji zakres czynności niezbędnych do wytworzenia wnioskowanej informacji publicznej w pełni uzasadniał przyjęcie, iż przedmiotem wniosku jest informacja publiczna przetworzona, ta zaś musi być udzielona jedynie w sytuacji, gdy przemawia za tym szczególnie istotny interes publiczny. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego podpisania decyzji wydanej w pierwszej instancji przez osobę nieuprawnioną z uwagi na zapadłe w dniu 6 kwietnia 2017 r. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do ich uwzględnienia z uwagi na brak prawomocności tego rozstrzygnięcia w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Zdaniem Kolegium, przyjęcie stanowiska odwołującego się oznaczałoby, że organ w ogóle nie posiada możliwości prowadzenia postępowań i wydawania aktów administracyjnych. W szczególności niemożliwe okazałoby się rozpatrzenie wniosku samego odwołującego, co byłoby sytuacją niemożliwą do zaakceptowania. Z tego względu Kolegium uznało, że Z. Ch.był w dacie orzekania uprawniony do działania w imieniu organu administracji na podstawie posiadanych upoważnień i fakt wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez wojewodę nie daje uzasadnionych podstaw do uchylenia badanej decyzji. R. D. zaskarżył opisaną wyżej decyzję zarzucając jej: 1) naruszenie art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, które z tą chwilą wywołuje ex lege skutek w postaci wstrzymania wykonania aktu w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, nie ma wpływu na skuteczność czynności procesowych dokonywanych przez osobę, co do której zostało wydane - stwierdziło nieważność uchwały w przedmiocie jej zatrudnienia na stanowisku kierownika powiatowej jednostki jonizacyjnej; 2) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez błędną jego wykładnię i uznanie, iż wszystkie żądane przez wnioskodawcę informacje stanowią informacje publiczne przetworzone; Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji D. P. C. P. R. a także o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W związku z tym, że w skardze podniesiono zarówno zarzuty natury procesowej związane z podpisaniem decyzji wydanej w pierwszej instancji przez osobę nieupoważnioną jak i zarzut materialnoprawny, w pierwszej kolejności Sąd za zasadne uznał odniesienie się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Jednym z podstawowych elementów decyzji administracyjnej jest jej podpisanie przez osobę upoważnioną (art. 104 § 1 k.p.a.). Podpis pod decyzją powinna złożyć osoba piastująca funkcję organu administracyjnego, osoba działająca z jego upoważnienia, albo członkowie kolegialnego organu lub zespołu orzekającego, a z mocy ustawowych przepisów odrębnych – przewodniczący organu kolegialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, wyd. z 2014 r., s. 456). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja podpisana przez osobę nieupoważnioną do jej wydania w imieniu organu dotknięta jest wadą nieważności, przy czym taką wadę decyzji kwalifikuje się jako naruszenie przepisów o właściwości - art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. lub rażące naruszenie prawa bądź jako wydanie aktu bez podstawy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2317/13). Z akt sprawy wynika, że decyzję z dnia [...] r. wydaną w pierwszej instancji przez D. P. C. P. R. w [...] podpisał Z. Ch. Funkcję tę ww. objął wskutek uchwały nr [...] z dnia [...] r. Zarządu Powiatu w [...] w sprawie zatrudnienia Z. Ch. na stanowisku D. P. C. P. R. w [...]. Podjęcie tej uchwały było efektem rozstrzygnięcia konkursu na to stanowisko kierownicze. W wykonaniu powyższej uchwały Starosta zawarł ze Z. Ch. umowę o pracę (zgodnie z § 3 uchwały). Opisana wyżej uchwała stała się przedmiotem kontroli organu nadzoru, na co wskazywał skarżący w odwołaniu. W istocie, Wojewoda Z, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały nr [...] Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] r. w sprawie zatrudnienia Z. Ch; na stanowisku D. P. C. P. R. w K.P. Organ nadzoru uznał, że powołany na ww. stanowisko nie spełniał obligatoryjnych wymogów określonych w art. 122 ustawy o pomocy społecznej do jego objęcia. Stosownie do postanowień art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1451/17, zawarte w art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdzanie "wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa" należy odczytywać w ten sposób, że uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołuje skutków prawnych. Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] zostało doręczone Zarządowi Powiatu przed dniem [...]r., a więc przed datą wydania decyzji przez D.P. C. P.R. w [...]. Wraz z doręczeniem rozstrzygnięcia nadzorczego wykonywanie uchwały o zatrudnieniu Z. Ch. na stanowisku D. C. podlegało wstrzymaniu. Oznacza to, że wstrzymaniu powinny podlegać skutki prawne związane z realizacją zadań przez Z. Ch. na stanowisku D. P. C. P. R. Co prawda nieprawomocne stwierdzenie nieważności uchwały nie oznacza, że uchwała przestała istnieć i doszło do całkowitego unicestwienia skutków prawnych z niej wynikających, np. wynikających z prawa pracy. Tym niemniej, z tym momentem Z. Ch.i utracił legitymację do podejmowania rozstrzygnięć z zakresu administracji publicznej jako kierownik jednostki organizacyjnej powiatu. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę zasady obligatoryjnego wstrzymania wykonania z mocy prawa uchwał organu powiatowego, co do których organ nadzoru stwierdził ich nieważności, jest uchronienie od skutków wykonywania tych uchwał jeszcze przed uprawomocnieniem się aktu nadzoru. Na tym ma polegać skuteczność i efektywność nadzoru (por. "Ustawa o samorządzie powiatowym Komentarz" pod red. B. Dolnickiego, wyd. z 2007 r., s. 547; "Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym" pod red. P. Chmielnickiego, wyd. z 2005 r., s. 490; "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce" P. Chmielnicki, LexisNexis 2006 r., pkt 5.1.1.). W realiach niniejszej sprawy wstrzymanie wykonania uchwały Zarządu Powiatu w [...] powinno zapobiec, przed uprawomocnieniem się rozstrzygnięcia nadzorczego, podejmowaniu działań z zakresu administracji publicznej przez kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, który, w ocenie organu nadzoru, nie posiadał wymaganych ustawą kompetencji do pełnienia funkcji D. P. C. P. R. w [...]. Pomimo że rozstrzygnięcie nadzorcze nie wywołało bezpośredniego skutku w postaci rozwiązania umowy o pracę, to jego wydanie wstrzymywało wykonanie uchwały Z. P. o zatrudnieniu Z. Ch, a tym samym pozbawiało go, co najmniej okresowo - do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego, prawa do realizowania zadań publicznoprawnych powiatu. Skoro wskutek doręczenia Zarządowi Powiatu rozstrzygnięcia nadzorczego uchwała Zarządu Powiatu w [...] o zatrudnieniu Z. Ch. na stanowisku D. P. C. P. R w [...] nie wywoływała skutków prawnych, to w konsekwencji Z. Ch. utracił legitymację do wydawania decyzji administracyjnych jako D. P. C. P. R. Nie był zatem uprawniony do podpisania decyzji z dnia [...] r. rozstrzygającej w pierwszej instancji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Podsumowując, zdaniem Sądu, podpisanie decyzji przez osobę do tego nielegitymowaną w dacie dokonywania tej czynności, stanowiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 410/11). Wobec utrzymania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w mocy decyzji obarczonej wadą nieważności, również decyzja organu odwoławczego dotknięta jest wadą nieważności. Za chybioną przy tym należało uznać argumentację organu odwoławczego o ryzyku paraliżu działalności jednostki – P. C. P. R. w przypadku uznania, że Z. Ch. nie mógłby podejmować rozstrzygnięć, skoro z Regulaminu organizacyjnego P. C. P. R. w K. P. wynika, że upoważnionym do załatwiania spraw w imieniu Starosty mógł być, poza Dyrektorem, również inny pracownik PCPR (§ 20 ust. 2 Uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego P. C. P. R. w [...] ). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Stwierdzenie nieważności obu ww. decyzji przedwczesnym czyni merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi dotyczących zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro wystąpi konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej złożonego 31 stycznia 2017 r. i podjęcia rozstrzygnięcia przez osobę do tego legitymowaną. O kosztach postępowania zasądzonych od organu na rzecz skarżącego w wys. 200 zł - uiszczonych tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.