II SA/Sz 946/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. K. K. w dniu [...] r. złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad dziadkiem J. R. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w D. decyzją z dnia [...] r., odmówił K. K. przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ ten ustalił, że J. R. pozostaje w związku małżeńskim z J. R., zatem nie zostały spełnione przesłanki do przyznania tego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., na skutek odwołania K. K., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że organ I instancji nie ustalił czy obecnie wnioskodawczyni jest jedyną osobą zobowiązaną do świadczeń alimentacyjnych na rzecz dziadków. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w D., działając z upoważnienia Burmistrza D., decyzją z dnia [...] r., [...], na podstawie art. 104 kpa oraz art. 3, art. 17 ustawy z dnia 29 kwietnia 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) i § 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 45, poz. 433 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy – odmówił K. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji ustalił, że K. K. nie posiada własnego źródła utrzymania, jest osobą zdolną do pracy, której nie może podjąć z uwagi na sprawowanie stałej i bezpośredniej opieki nad dziadkiem J. R. legitymującym się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji z dnia [...] r. wydanym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w S. K. K. zarejestrowana jest w PUP w D. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Mieszka wspólnie z dziadkiem J. R. i babką J. R., która jest również osobą niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji ustalonej orzeczeniem Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] r. Wspólnie zamieszkali dziadkowie pozostają w związku małżeńskim. J. R. nie jest w stanie zaopiekować się mężem, gdyż sama wymaga opieki z powodu ograniczonej możliwości samodzielnej egzystencji. Organ ustalił ponadto, że jedynym dzieckiem J. i J. R. jest matka wnioskodawczyni D. K., która jest w pierwszym stopniu zobowiązana do alimentacji. D. K. pracuje zawodowo od [...]r. w pełnym wymiarze czasu pracy, w systemie zmianowym jako pracownik fizyczny SP ZOZ w D.. Mieszka wspólnie z mężem i dwojgiem dzieci w wieku szkolnym w niewielkiej kawalerce. Nie jest w stanie sprawować całodobowej opieki nad rodzicami i nie jest też w stanie przyjąć rodziców do własnego [...] mieszkania. W tych okolicznościach organ I instancji uznał, że D. K. nie jest w stanie uczynić zadość obowiązkowi alimentacyjnemu wobec rodziców. Deklarowana pomoc w formie kilku godzin w tygodniu, nie jest wystarczająca do prawidłowego funkcjonowania J. i J. R., którzy wymagają stałej i całodobowej opieki. W ocenie organu w chwili obecnej wnioskodawczyni K. K. jest jedyną osobą zobowiązaną do świadczeń alimentacyjnych wobec swoich dziadków i ma również możliwość sprawowania stałej i bezpośredniej opieki w ich miejscu zamieszkania i faktycznie stałą oraz bezpośrednią opiekę sprawuje. Istnieje zatem współzależność przyczynowo – skutkowa pomiędzy sprawdzeniem opieki nad dziadkiem i nie podejmowaniem przez wnioskodawczynię pracy. Organ I instancji pomimo powyższych ustaleń nie przyznał świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem uznał, że skoro J. R. pozostaje w związku małżeńskim, to wystąpiła negatywna przesłanka określona – art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. K. K. w odwołaniu od tej decyzji podniosła, że jest jedyną osobą mogącą zapewnić opiekę dziadkowi, którą faktycznie świadczy i dlatego nie może podjąć pracy. Nie zgodziła się z uzasadnieniem decyzji i wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w wyniku którego ustawa o świadczeniach rodzinnych została znowelizowana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r., nr[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. K. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpatrując odwołanie Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych i wskazało, że organ I instancji ponownie odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zastosował wyłącznie wykładnię językową tego przepisu. Zastosowana przez ten organ wykładnia wyklucza całkowicie możliwość otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w każdym przypadku, gdy osoba wymagająca opieki będzie pozostawała w związku małżeńskim z wnioskodawcą, a więc z osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do alimentacji. Kolegium uznało, że zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r., sygn. akt P 27/07, w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P. Wprawdzie art. 17 ust. 2 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych nie został poddany kontroli Trybunału, lecz jego wykładnia musi uwzględniać konstytucyjne zasady, w tym wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości. Przepis ten musi być interpretowany w taki sposób, aby nie niweczyć skutku powyższego orzeczenia Trybunału, tym bardziej że Trybunał podkreślił, iż stwierdza niekonstytucyjność tylko art. 17 ust. 1 cyt. Ustawy, gdyż tylko takie ramy kognicji zostały zakreślone w rozpatrywanych sprawach, natomiast do organów stosujących przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych należeć będzie ocena skutków tego orzeczenia w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym w szczególności w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "c" tej ustawy. W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji Kolegium wskazało, że bezsporne jest w sprawie, iż z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad J. R. wystąpiła jego wnuczka K. K. Wnioskodawczyni mogłaby ubiegać się o to świadczenie tylko i wyłącznie w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1a cyt. ustawy. Kolegium podkreśliło, że niemożność sprawowania opieki musi być obiektywna, niezależna od woli osoby zobowiązanej do opieki i nie może być tylko konsekwencją wyboru życiowego tej osoby. Tymczasem z akt sprawy wynika, że J. R. ma córkę D. K., osobę zdolną do pracy i pracę tę wykonującą. Rezygnacja córki z opieki nad ojcem i matką na rzecz wykonywanej pracy zawodowej jest świadczonym i dobrowolnym wyborem tej osoby. Kolegium uznało, że powyższe okoliczności nie wypełniają przesłanki art. 17 ust. 1 ustawy dającej możliwość krewnym ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na względzie, organ I instancji zasadnie odmówił K. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dziadkiem, gdyż w oparciu o przepis art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest ona wyłączona z możliwości ubiegania się o to świadczenie. Na powyższą decyzję K. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc "o uwzględnienie trudnej sytuacji i pozytywne rozpatrzenie odwołania". Skarżąca podniosła, że od dwóch lat sprawuje całodobową opiekę nad dziadkiem i babcią. Matka skarżącej D. K. nie może sprawować opieki nad swoimi rodzicami, gdyż na utrzymaniu ma dwie uczące się córki i musi pracować, aby mieć środki na utrzymanie. Poza tym mieszka w innej miejscowości, w kawalerce i nie jest w stanie przyjąć dziadków. Z jednej pensji ojca skarżącej rodzina nie utrzyma się. Obecnie skarżąca jest jedyną osobą mogącą zapewnić dziadkom całodobową opiekę. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 art. 1, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Innymi słowy, Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą K. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dziadkiem J. R. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego polegającego na błędnej interpretacji art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce lub ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl jednak art. 17 ust. 1a tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Bezspornym jest, w świetle ustaleń organów orzekających w sprawie, że K. K. nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie stałej i bezpośredniej opieki nad dziadkiem J. R. legitymującym się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji. Żona J. R. jest również osobą niezdolną do pracy oraz samodzielnej egzystencji i również wymaga opieki innej osoby. Córka J. i J. .R. D. K. pracuje w pełnym wymiarze czasu pracy, w systemie zmianowym, mieszka w innej miejscowości w [...] mieszkaniu z mężem i dwojgiem uczących się dzieci. Jak wynika to z uzasadnienia decyzji organu I instancji, organ ten ustalił, że D. K. nie może wypełnić ciążącego na niej wobec rodziców obowiązku alimentacyjnego, oraz że K. K. jest obecnie jedyną osobą zobowiązaną do świadczeń alimentacyjnych wobec dziadków, lecz z uwagi na pozostawanie przez J. R. w związku małżeńskim organ odmówił K. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei organ odwoławczy podzielając ustalenia faktyczne organu I instancji dokonał odmiennej ich interpretacji. Wywiódł mianowicie, że rezygnacja córki niepełnosprawnych rodziców z opieki nad nimi na rzecz wykonywania pracy zarobkowej jest jej świadomym i dobrowolnym wyborem, co uznał za okoliczność przemawiającą za stwierdzeniem braku podstaw faktycznych i prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce czyli skarżącej. Uznał zatem, że D. K. jest w stanie sprawować opiekę nad ojcem. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, nie podziela powyższego stanowiska organu odwoławczego, podziela natomiast pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie III SA/Kr 1048/10, "że ustawodawca w art. 17 ust. 1 i ust. 11 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) nie wskazał na konkretne przeszkody u osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, które uprawniałyby do starań o świadczenie pielęgnacyjne osób innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu". Przeszkodą w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu jest zatem każda przeszkoda uniemożliwiająca osobie spokrewnionej w pierwszym stopniu sprawowanie opieki i może to być zły stan jej zdrowia, pozostawanie w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej, opieka nad dziećmi, co umożliwia starania o świadczenie pielęgnacyjne osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności, pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślić też trzeba, że celem ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jest między innymi rekompensata sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi obywatelami. Tą rekompensatą jest świadczenie pielęgnacyjne, uregulowane w art. 17 ustawy. Przepis ten, a przede wszystkim jego ust. 1 był oceniany co do zgodności z Konstytucją, przez Trybunał Konstytucyjny – jak trafnie podniósł to organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji. Wyroki Trybunału (z 18 lipca 2008 r., P.27/07 z 22 lipca 2008 r. P 41/07) wskazywały, że ograniczenia podmiotowe co do możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego są niezgodne z Konstytucją, przy czym chodziło o niemożność uzyskania tego świadczenia za opiekę nad osobami innymi niż dziecko, ale wobec których ciąży obowiązek alimentacyjny. Trybunał podkreślał naruszenie konstytucyjnej zasady równości wynikające z tego, że podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji nie są traktowane jednakowo, ale ich prawa zróżnicowane. Interpretacja art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach pielęgnacyjnych przedstawiona przez organ odwoławczy niweczyłaby cel ustawowej regulacji przepisów o pomocy społecznej w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, byłaby sprzeczna z ratio legis ustawy i art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P. Wyżej przedstawiona sądowa ocena prawna zaistniałego w sprawie stanu faktycznego – jest z mocy art. 153 P.p.s.a. wiążąca dla organu orzekającego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły prawo odmawiając skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad jej dziadkiem, co uzasadnia uchylenie obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).