II SA/Sz 947/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...]r. nr [...[, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Burmistrz decyzją z dnia [...] r., nr[...] , na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 17 ust. a, ust. 3, art. 20 ust. 3, art. 25 ust 1, ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U Nr 298, poz. 1769), po rozpatrzeniu wniosku przez D. G. – odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (babcią) L.S.. W ocenie organu, D. G. nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, iż istnieją osoby spokrewnione w I stopniu, tzn. dzieci które są zobowiązane do opieki nad matką i wspólnie mogłyby opiekę sprawować. Uzasadniając organ I instancji podał, że dzieci są w pierwszej kolejności zobowiązane do alimentacji, a tym samym to one powinny zapewnić opiekę matce. Obowiązek alimentacyjny, inaczej obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszym (art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Przepis art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje m.in. wnukom, w przypadku gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, albo gdy osoby te nie są w stanie sprawować opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności Nr [...] L. S. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności orzeczonym na czas nieokreślony. Ma dwie córki, które oświadczyły, że nie mogą się opiekować matką ponieważ jedna z nich podjęła pracę zawodową, a druga pobiera świadczenia emerytalne oraz ma problemy zdrowotne. Jednakże nie zwalnia to wymienione osoby z obowiązku opieki nad niepełnosprawną matką, bowiem to na nich spoczywa w pierwszej kolejności obowiązek sprawowania opieki, pomimo ograniczeń. D. G. odwołała się od decyzji organu I instancji podając w nim, że córka babci, sprawująca dotychczas opiekę, aktualnie ma ograniczone możliwości dźwigania, co potwierdza zaświadczenie lekarskie wystawione dla A. S.. Dlatego też zwróciła się do niej o pomoc. Babcia ma [...] lat, jest osobą leżącą, bezwładną, po udarze i wylewie, karmiona sondą. Nadto podała, że aktualnie jest zarejestrowana jako bezrobotna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] , po rozpoznaniu odwołania D. G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (test jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 139 ze zm.), utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, w części merytorycznej uzasadnienia, Kolegium wskazało, że wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wywody zawarte w uzasadnieniu pozostają nadal aktualne dla właściwej interpretacji zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych, w tym do właściwego odczytywania ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy. Ten konkretny przepis nie został poddany kontroli Trybunału, jednakże jego wykładnia musi uwzględniać konstytucyjne zasady, w tym wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości. Poza tym przepis ten musi być interpretowany w taki sposób, aby nie niweczyć skutku cytowanego wyżej orzeczenia Trybunału. Trybunał stanął na stanowisku, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta powinna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodzicowi przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji. Nadto nawiązując do wcześniejszego wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 Trybunał zwrócił uwagę na okoliczność, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji (materialnej i faktycznej), ale także zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych i zinstytucjonalizowanych. Z uwagi na te oceny zawarte w wyroku Trybunału ustawodawca zmienił zapis art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy uzależniając możliwość przyznania świadczenia członkom rodziny w związku z opieką nad osobą wymagającej pomocy a pozostawiającej w związku małżeńskim tylko wówczas, gdy współmałżonek również posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zapis ten w świetle interpretacji Trybunału Konstytucyjnego jest logiczny i spójny albowiem w pierwszej kolejności zobowiązanym do alimentacji w stosunku do małżonka jest współmałżonek, a dopiero w następnej kolejności członkowie rodziny spokrewnieni z osobą wymagającej opieki. Samo zaś świadczenie ma wspomóc członka rodziny zobowiązanego alimentacyjne w pierwszej kolejności i świadczącego opiekę bezpośrednią nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ale tylko wówczas gdy nie podejmuje pracy lub rezygnuje z zatrudnienia. Obowiązku powyższego jak i uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji zatrudnienia, osoba zobowiązana w pierwszym stopniu do alimentacji nie może scedować na innego członka rodziny wskazując, że nie może z zatrudnienia zrezygnować lub są inne przeszkody, poza orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, by sprawować te opiekę osobiście. Z akt sprawy wynika, że L. S. posiada orzeczony na stałe znaczny stopień niepełnosprawności. Mąż J. S. nie żyje od [...] r. Pani S. ma dwie córki. A. S. nie może opiekować się matką ponieważ podjęła zatrudnienie zgodnie z przedłożonym zaświadczeniem lekarskim i nie może dźwigać ciężarów powyżej 2,5 kg. Córka T. G. nie może opiekować się matką ponieważ pobiera świadczenie emerytalne i leczy się na nadciśnienie tętnicze. W ocenie Kolegium, w rodzinie L. S. są osoby zobowiązane do alimentacji wobec matki w pierwszej kolejności przed wnuczką D. G.. Wprawdzie córka, która do tej pory opiekowała się matką, nie może dźwigać ciężarów ponad 2,5 kg, ale to nie ogranicza opieki nad matką z pomocą swojej siostry zobowiązanej również do alimentacji wobec matki. Nawet w przypadku zakazu dźwigania ciężarów powyżej 2,5 kg nie jest przeszkodą w świadczeniu opieki nad matką gdyż bezrobotna wnuczka mieszka razem z babcią i ciocią i może w określonych czynnościach pomóc, tj. przebieranie i zmiana pościeli. Taką pomoc doraźną mogą świadczyć inni członkowie rodziny mieszkający z babcią lub niedaleko niej. Osoba zobowiązana do alimentacji nie może scedować swoich uprawnień na dalszych członków rodziny z uwagi na swoje zatrudnienie, gdyż takie działanie zmierzałoby do obejścia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie przesłanek uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. T. G. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Strona podała w skardze, że do niedawna opiekę nad babcią sprawowała córka A. S.. Jednakże skierowana została operację, której skutkiem będzie zakaz dźwigania powyżej 2,5 kg. Poza tym podjęła zatrudnienie jako zawodowa rodzina zastępcza niespokrewniona dla małych chłopców, w tym jedno z dzieci z niepełnosprawnością, wymagające częstych konsultacji lekarskich i psychologicznych. Druga córka mieszka 3 km dalej, ok. 70 lat i sama raczej wymaga opieki. Skarżąca wyjaśniła, że brak świadczenia pielęgnacyjnego spowoduje konieczność podjęcia pracy, a babcia L. S. pozostanie bez opieki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy przy jej wydawaniu organ naruszył prawo materialne lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270) - dalej jako "P.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem, sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga okazała się zasadna, albowiem zaskarżona decyzja uchybia przepisom prawa materialnego i procesowego w sposób wskazany w wyżej wymienionym przepisie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak jednak wynika z art. 17 ust. 1a tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Istnienie obowiązku alimentacyjnego jest bezpośrednio związane z możliwością ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, zależność tę należy zatem uwzględniać przy interpretacji art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Obowiązek alimentacyjny zdefiniowany został w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którym obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania, obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Na podstawie oświadczeń poszczególnych członków rodziny L. S., organ I instancji ustalił, że ma ona dwie córki, z których T. G. pobiera świadczenie przedemerytalne i leczy się na nadciśnienie tętnicze, a A. S. podjęła zatrudnienie i nie może dźwigać ciężarów powyżej 2,5 kg. Skarżąca natomiast jest wnuczką L. S.. Jest zatem krewną w linii prostej drugiego stopnia, na której obowiązek alimentacyjny ciąży w dalszej kolejności, skoro żyją dzieci osoby wymagającej opieki z orzeczoną niepełnosprawnością. W takiej sytuacji dla przyznania świadczenia dla osoby spokrewnionej w dalszym stopniu, niż pierwszy, ww. przepisy wymagają od organu ustalenia i rozważenia okoliczności - czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu nie są w stanie sprawować opieki. W niniejszej sprawie organy przyjęły, że fakt pozostawania w zatrudnieniu córki A. S. oraz jej ograniczenia zdrowotne nie stanowią przeszkody do podjęcia przez nią opieki nad matką, choćby wspólnie z drugą córką T. G. pobierającą świadczenie przedemerytalne, czy też nawet z wnuczką będącą bezrobotną. Konsekwencją tego stanowiska była odmowa przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu, ustalenia organu I instancji, a także rozważania, jakich dokonały organy w kwestii możliwości sprawowania opieki nad matką przez jej córki nie są wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim należy wskazać, że ustawodawca w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie określił jakie konkretne przeszkody u osób spokrewnionych w pierwszym stopniu uprawniałyby do starań o świadczenie pielęgnacyjne osoby spokrewnione w dalszym stopniu. W związku z tym, okoliczności warunkujące uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez inne osoby winny być jednoznacznie wykazane przez organ, a to wymaga należytego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W rozpoznawanej sprawie organy zaniechały dokładnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie udokumentowania zatrudnienia A. S. oraz wyjaśnienia jej sytuacji majątkowej i finansowej w kontekście realnych możliwości całkowitej rezygnacji z uzyskiwanego dochodu przy wiadomych kosztach utrzymania rodziny, osoby dorosłej, domu, mieszkania, możliwych kosztach leczenia, mając wiedzę o planowanej operacji, i innych. Nie można wykluczyć sytuacji życiowej, że znaczna część dochodu przeznaczana jest na spłatę kredytu mieszkaniowego, a tylko regularna spłata zobowiązania pozwala na zachowanie prawa do mieszkania. Nie można wykluczyć sytuacji rodzinnej, że uzyskiwany dochód danej osoby, jest jedynym źródłem utrzymania kilku innych członków rodziny. Nie można także wykluczyć sytuacji, że praca została podjęta tylko na określony, krótki, czas. Zdaniem Sądu, przy ocenie okoliczności zatrudnienia jako przesłanki uniemożliwiającej sprawowanie opieki zobowiązanej ustawowo osoby należy mieć na uwadze i relacje rodzinne i indywidualną jej sytuację rodzinną, finansową, ekonomiczną, a także rozważyć fakt, że przy aktualnych średnich zarobkach, wysokość świadczenia pielęgnacyjnego została ustalona na kwotę 520 zł - § 2 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych. Dopiero ustalenia w powyżej wskazanym zakresie byłyby wystarczające dla rzetelnej oceny faktu zatrudnienia A. S. jako przeszkody w wykonaniu obowiązków alimentacyjnych wobec matki. Przy czym podkreślić należy, że ustawodawca nie wykluczył jako przeszkody w opiece nad osobą tego wymagającą przyczyny pozostawania w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności. Ponadto organ II instancji nie wyjaśnił również dokładnie kwestii stanu zdrowia A. S. po planowanej - według zaświadczenia w aktach - operacji, lecz przyjął założenie, że stan zdrowia córki A. S. pozwala na opiekę nad matką wspólnie z inna osobą. Organy nie zbadały także, czy druga córka T. G. faktycznie może sprawować opieki nad matką. Samo stwierdzenie o posiadanym nadciśnieniu tętniczym nie jest wystarczające dla uznania, że w aktualnym stanie zdrowia nie jest ona w stanie, czy też jest w stanie, sprawować opiekę nad chorą matką. Okoliczności tej organy nie wyjaśniły, a mogłaby mieć ona istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ze względu właśnie na treść art. 17 ust. 1a ustawy. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że organy obu instancji nie przeprowadziły należycie postępowania administracyjnego, nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący i wystarczający wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, opierając się w zasadzie wyłącznie na niepełnych – zdaniem Sądu – oświadczeniach i wyjaśnieniach poszczególnych członków rodziny. W ustalonych okolicznościach sprawy, mając na względzie poczynione powyżej uwagi Sądu, zasadne jest stwierdzenie, że przyjęcie w tej sprawie przez organy obu instancji założenia, że zatrudnienie córki nie jest przeszkodą w sprawowaniu stałej opieki nad obłożnie chora matką stanowi naruszenie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślić należy, że literalna wykładnia art. 17 ust. 1a cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych, sprowadzająca ustawową przesłankę, że osoba spokrewniona w pierwszym stopniu "nie jest w stanie sprawować opieki", wyłącznie do istnienia obiektywnych przesłanek uniemożliwiających sprawowanie tej opieki w postaci złego stanu zdrowia osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, ewentualnie sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, jest niewystarczająca na gruncie wartości konstytucyjnych. Należy mieć świadomość, że świadczenie pielęgnacyjne stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, a także zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych i zinstytucjonalizowanych. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych był niejednokrotnie podstawą rozstrzygnięć sądów administracyjnych oraz przedmiotem zagadnień przedstawianych Trybunałowi Konstytucyjnemu, na które to wyroki powołał się również w uzasadnieniu organ II instancji. Trybunał niejednokrotnie wskazywał na konieczność prokonstytucyjnej interpretacji ww. przepisu, a także innych przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem rezultatów wykładni celowościowej, podkreślając przy tym, że stosowanie wykładni językowej jest niedopuszczalne, gdy treść przepisu pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi takimi, jak ochrona małżeństwa, dobra rodziny, równości wobec prawa. Podkreślić trzeba, że nie bez znaczenia dla racjonalnej wykładni art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych są ustalenia, że skarżąca jest osobą i zobowiązaną ustawowo (tyle że w dalszej kolejności) i chętną do opieki nad babcią, pozostaje bez pracy i deklaruje rezygnację z podejmowania zatrudnienia. Poza tym – w ocenie Sądu - osoby wymagające opieki, posiadające krewnych pierwszego stopnia zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych, lecz z powodu jakichkolwiek okoliczności "nie będących w stanie sprawować opieki", powinny być traktowane jednakowo, tak jak osoby, które takich krewnych nie mają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 722/09, CBOIS). Reasumując, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 77 § 1 K.p.a. oraz przepisu art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnię – w sposób powyżej przedstawiony. W toku ponownego postępowania organy administracji winny rozstrzygnąć sprawę z wniosku skarżącej w oparciu o prawidłowo zinterpretowany przepis prawa materialnego, ustalając uprzednio pełny stan faktyczny sprawy . Mając na względzie powyższe rozważania, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O niemożności wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.