II SA/Sz 95/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. W wyniku rozpatrzenia wniosku S. K. o stwierdzenie, że decyzja Naczelnika Miasta z dnia [...] r. nr [...] orzekająca o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego działki budowlanej położonej przy ul. [...] , parcela nr [...] , obręb [...] , została wydana z naruszeniem prawa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówiło stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Kolegium ustaliło, że w umowie użytkowania wieczystego zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] r. (Rep. [...]), użytkownik wieczysty zobowiązał się do rozpoczęcia budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego w ciągu dwóch lat oraz zakończenia jej w ciągu czterech lat od daty aktu notarialnego. Użytkownik wieczysty nie wypełnił jednak tego zobowiązania, w związku z czym Kolegium stwierdziło, że w omawianej sprawie zachodziła przesłanka do rozwiązania użytkowania wieczystego, a także istniała podstawa prawna do tego, na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Ponadto zachodziło również prawdopodobieństwo błędnego wskazania podstawy prawnej decyzji (art. 21 ust. 3 ww. ustawy). Jednak Kolegium doszło do przekonania, że błędne wskazanie przepisu w decyzji nie oznacza, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, jeżeli taka istniała, a jedynie nie została przywołana. Wnioskiem z dnia 12 października 2015 r. S. K. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że żaden z przepisów, na podstawie których doszło do wydania decyzji z dnia [...] r. nie mógł stać się podstawą rozwiązania umowy o oddanie działki gruntu w użytkowanie wieczyste, tylko wyłącznie norma materialna prawa, stanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej według skarżącej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Taka właśnie sytuacja zdaniem odwołującej się miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Przepis art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach osiedlach będący podstawą decyzji stanowił, że rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego i zarządzenie odebrania terenu może nastąpić w razie nieutrzymywania w należytym stanie budynków i urządzeń, oddanych w użytkowanie wieczyste łącznie z terenem. Podczas gdy przedmiotem umowy była działka niezabudowana (nie oddano w użytkowanie wieczyste żadnych budynków ani urządzeń), a zatem jakiekolwiek budynki czy urządzenia nie mogły być nieutrzymane w nienależytym stanie. Przyczyną wydanej decyzji było przeprojektowanie osiedla domków jednorodzinnych spowodowane koniecznością zachowania strefy sanitarnej dla fabryki mączki rybnej. Jednak takie okoliczności nie mogły być podstawą rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 16 § 1, art. 127 § 3, art. 156 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 2,67 ze zmianami), art. 21 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jednolity w Dz.U. z 1969 r., nr 22, poz. 159 ze zm.), art. 2 ust. 1, art. 3, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1659), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 25 września 2015 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest nadzwyczajnym postępowaniem, którego przedmiotem jest dalszy prawny byt samej decyzji z ciężkimi wadami określonego rodzaju, a więc nie dotyczy praw i obowiązków strony, o których rozstrzygnięto w decyzji, lecz jej samej jako wadliwego aktu administracyjnego. Decyzja o stwierdzeniu wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest wydawana w przypadku, gdy weryfikowana decyzja jest dotknięta wadą nieważności i jednocześnie występują negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności, wymienione w art. 156 § 2 kpa tzn., jeżeli wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, lub nastąpił upływ 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji, z zastrzeżeniem, że przesłanka ta wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji wyłącznie z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 Kpa (gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; gdy dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; gdy została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; gdy zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa). S. K. domagała się stwierdzenia wydania przedmiotowej decyzji z naruszeniem prawa z powodu wydania jej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, gdyż żaden z przepisów będących podstawą prawną decyzji nie mógł stać się podstawą rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Rażące naruszenie prawa zaś według wnioskodawczyni to brak przyznania działki zamiennej i brak zwrotu poniesionych opłat za użytkowanie wieczyste, a ponadto nie zmieniło się przeznaczenie działki, gdyż w miejscu działki, która była przedmiotem umowy użytkowania wieczystego nie znajduje się strefa sanitarna fabryki mączki rybnej, lecz osiedle domków jednorodzinnych. Zatem w pierwszej kolejności należało zbadać czy decyzja administracyjna kończąca postępowanie w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1, której wystąpienie powoduje stwierdzenie jej nieważności. Kolegium podkreśliło, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa) i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest wadą nieważności, tj. gdy rozstrzygnięcie pozostaje w oczywistej sprzeczności w przepisami prawa. Warunkiem zatem stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego jest przypisanie mu jednej z kwalifikowanych wad taksatywnie wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, stanowiących pozytywne przesłanki rozstrzygnięcia w tym zakresie, przy czym wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający, a konieczność eliminowania z obrotu prawnego decyzji w związku z kasacyjną formułą rozumienia przepisu art. 156 § 1 występuje wyłącznie z racji istnienia w decyzji wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Postępowanie nieważnościowe jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest wyłącznie ocena kwestionowanej decyzji pod względem zgodności z prawem. To nie jest postępowanie instancyjne pozwalające na merytoryczne załatwienie sprawy w kwestii przyznania stronie prawa czy nałożenia obowiązków w postępowaniu odwoławczym. W myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przypadki braku podstawy prawnej będą miały miejsce gdy: a) obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny powstaje z mocy prawa, b) prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, c) brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji, ponieważ nie stanowi takiej podstawy m.in. przepis instrukcji czy wytycznych. Natomiast rażące naruszenie prawa to ewidentne bezprawie, którego w żadnym razie nie można usprawiedliwiać i tolerować, a nawiązując do definicji słownikowych, rażący to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jest wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Wady decyzji muszą mieć charakter materialny i mają tkwić w samej decyzji, a ponadto godzić w elementy stosunku prawnego, jego przedmiot lub też podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Z istoty przepisów o stwierdzeniu nieważności decyzji wynika konieczność oceny jej legalności według unormowań obowiązujących w dacie wydania decyzji. Materialnoprawną podstawą kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta była ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tj. Dz. U. z 1969 r. nr 22, poz. 159 ze zmianami). Z treści art. 21 ww. ustawy wynika, że 1) prawo użytkowania wieczystego może wygasnąć, 2) umowa użytkowania wieczystego mogła być rozwiązana w przypadku, w którym wieczysty użytkownik nie zabudował działki w terminie, lub 3) nie utrzymywał w należytym stanie budynków i urządzeń, oddanych w użytkowanie wieczyste łącznie z terenem, oraz 4) prawo użytkowania wieczystego mogło być wywłaszczone. W rozpatrywanej sprawie uzasadnienie decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności świadczy, że przyczyną rozwiązania umowy była konieczność zachowania strefy sanitarnej od fabryki mączki rybnej, a w konsekwencji konieczność przesunięcia kilku użytkowników na działki zamienne. Przyczyną rozwiązania tej umowy były więc przesłanki umożliwiające wywłaszczenie tego prawa, a więc podstawa z art. 21 ust. 4. Zasady wywłaszczania praw do nieruchomości zostały określone w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). W myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy wywłaszczenie może nastąpić jedynie na rzecz Państwa. 2. O wywłaszczenie może ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Art. 3.1. Wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. 2. Na obszarze miasta może być również wywłaszczana nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów może ubiegać się tylko terenowy organ administracji państwowej danego miasta. Art. 15. 1. O wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzeka naczelnik powiatu właściwy ze względu na położenie nieruchomości. W art. 20 ust. 1 tej ustawy wskazano formę w jakiej dokonuje się wywłaszczenia. Zgodnie z tym przepisem, po przeprowadzeniu rozprawy naczelnik powiatu wydaje decyzję, w której orzeka wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddala wniosek o wywłaszczenie. Stosownie do treści art. 55 ww. ustawy przepisy niniejszej ustawy dotyczące wojewodów stosuje się odpowiednio do prezydentów miast wyłączonych z województw, a przepisy dotyczące naczelników powiatów do prezydentów lub naczelników miast stanowiących powiaty oraz naczelników dzielnic. W niniejszej sprawie decyzję wydał w ówczesnej nomenklaturze Naczelnik Miasta (stanowiącego jednocześnie Powiat). Kolegium nie podzieliło stanowiska zawartego w kwestionowanej decyzji SKO z dnia [...] r. wyrażającego się w tym, że decyzja naczelnika miasta z dnia [...] r. zawiera wady, gdyż przywołuje nieprawidłowo podstawę prawną i nie prawidłowo formułuje uzasadnienie. Kolegium w poprzednim składzie ustaliło bowiem, że w umowie użytkowania wieczystego zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] r. (Rep. [...]), użytkownik wieczysty zobowiązał się do rozpoczęcia budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego w ciągu dwóch lat oraz zakończenia jej w ciągu czterech lat od daty aktu notarialnego. Ponieważ nie wypełnił tego zobowiązania zachodziła przesłanka do rozwiązania użytkowania wieczystego, a także istniała podstawa prawna do tego, a mianowicie art. 21 ust. 2 ustawy. Kolegium stwierdziło wtedy, że zachodzi prawdopodobieństwo błędnego wskazania podstawy prawnej decyzji (art. 21 ust. 3 ustawy). W ocenie Kolegium w obecnym składzie mimo tego, że w pkt. 1 sentencji decyzji naczelnika miasta użyto sformułowania " postanawia rozwiązać umowę użytkowania wieczystego", to jednak biorąc pod uwagę treść przepisów mogących stanowić podstawę prawną wydanej decyzji, jak również treść uzasadnienia decyzji można stwierdzić, że niewątpliwie decyzja ta orzekała o wywłaszczeniu prawa użytkowania wieczystego i zapewnieniu działek zamiennych. Oznacza to, że organ wydający decyzję o wywłaszczeniu prawa użytkowania wieczystego dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego do przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tj. Dz. U. z 1969 r. nr 22, poz. 159 ze zmianami), jednak zamiast art. 21 ust. 4 podano ust. 3. Doszło bowiem do wywłaszczenia prawa z powodu zmian projektowych działek dokonanych w interesie społecznym. W tym zatem aspekcie zasadny jest zarzut strony odwołującej się, że argumentem przemawiającym za uznaniem, że kwestionowana decyzja została wydana zgodnie z prawem nie może być hipotetyczna możliwość rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Prawidłowość decyzji będzie rozumiana jako stan pełnej zgodności z wszystkimi przepisami składającymi się na szeroko rozumianą podstawę prawną decyzji. Szeroko rozumiana podstawa prawna będzie stanowić swego rodzaju wzorzec, z którym można porównywać konkretną decyzję. Natomiast przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa polegająca na rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w trybie unormowanym przepisami prawa prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych, decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym brak jest podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a okoliczności dotyczące stwierdzenia nieważności winny wynikać z samej treści decyzji. Kolegium wskazało, że wystąpiło do Archiwum Państwowego o ustalenie, czy w jego zasobach znajdują się akta administracyjne tej sprawy. Niestety z odpowiedzi Zastępcy Dyrektora Archiwum wynika, że wśród przekazanych do AP materiałów archiwalnych Urzędu Miejskiego nie odnaleziono przedmiotowych akt administracyjnych. Zatem z materiałów pozostających w dyspozycji Kolegium przesłanych przez Prezydenta Miasta oraz pisma strony z dnia [...] r. wynika, że strona nie kwestionuje, że jedyną podstawą faktyczną wydania kwestionowanej decyzji naczelnika miasta był fakt przeprojektowania osiedla Radzikowo III, co oznacza, że istniała podstawa prawna dla możliwości wydania decyzji w sprawie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego sformułowana w art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tj. Dz. U. z 1969 r. nr 22, poz. 159 ze zmianami). Z uwagi na niemożność dysponowania całością akt sprawy w postępowaniu zakończonym decyzją z 1982 r. Kolegium nie miało możliwości szerszego omówienia tej kwestii. Ponadto, gdy z przepisów prawnych wynika podstawa prawna dla wydania decyzji o konkretnej treści (wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego), a z opisu stanu faktycznego wynikają podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia, to tym samym nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Przeprojektowanie osiedla domów jednorodzinnych i konieczność zachowania strefy sanitarnej uprawniało do wydania rozstrzygnięcia dotyczącego wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego. W sprawie nie doszło zatem, zdaniem organu, do rażącego naruszenia prawa, które widoczne byłoby w sposób oczywisty. Kolegium nie dostrzegło jednocześnie innych wad decyzji, które powodowałoby wystąpienie pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium podzieliło stanowisko, że okoliczność, czy nastąpiło zadośćuczynienie za rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, czy też organ nie dokonał żadnej rekompensaty, nie ma dla sprawy nieważności decyzji istotnego znaczenia. Odszkodowanie czy rekompensata jest w tym aspekcie sprawy kwestią wtórną do samego zniweczenia tego stosunku prawnego. O ważności decyzji nie może przesądzać jej wykonanie lub nie. Nie mogą przesądzać także ewentualne dalsze obowiązki organu, które mogą powstać jako konsekwencja wydania decyzji. Pomimo zatem wadliwości uzasadnienia dokonanego przez Kolegium w ww. decyzji z dnia 25 września 2015 r. Kolegium w obecnym składzie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, gdyż rozstrzygnięcie pokrywa się z poprzednim rozstrzygnięciem organu. Pismem z dnia 29 grudnia 2015 r. S. K. wniosła skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 K.p.a. w związku z art. 158 § 2 i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że decyzja Naczelnika Miasta z dnia [...] r. nr [...] nie została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi zostały podniesione zarzuty wskazane uprzednio w odwołaniu, ponadto, skarżąca stwierdziła, że błędne jest stanowisko organu stanowiące, że decyzja z [...] r. dotyczy wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy w umowie użytkowania wieczystego zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] r. (Rep. [...]), użytkownicy wieczyści S. i J. K. zobowiązali się do rozpoczęcia budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce budowlanej przy ul. [...] w ciągu dwóch lat oraz zakończenia jej w ciągu czterech lat od daty aktu notarialnego. Użytkownik wieczysty nie wypełnił jednak tego zobowiązania. Następnie, decyzją z dnia [...] r. Naczelnik Miasta , działając na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach rozwiązał ww. umowę użytkowania wieczystego tejże działki. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że w związku z przeprojektowaniem osiedla domków jednorodzinnych "[...]" spowodowanym koniecznością zachowania strefy sanitarnej od fabryki mączki rybnej, część działek uległa likwidacji. Zaszła więc potrzeba przesunięcia kilku użytkowników na działki zamienne. Podstawą materialną tej decyzji organ uczynił obowiązujący wówczas przepis art. 21 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159), który stanowił w ust. 1, że prawo użytkowania wieczystego wygasa z upływem okresu ustalonego w umowie albo przez rozwiązanie umowy przed upływem tego okresu. Organ do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium powiatowej (miejskiej, dzielnicowej) rady narodowej może rozwiązać umowę i zarządzić odebranie terenu, jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z terenu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności jeżeli wbrew umowie nie wzniósł na terenie budynku. Przepis art. 20 ust. 3 stosuje się odpowiednio (ust. 2). Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego i zarządzenie odebrania terenu może nastąpić również w razie nieutrzymywania w należytym stanie budynków i urządzeń, oddanych w użytkowanie wieczyste łącznie z terenem (ust. 3). Prawo użytkowania wieczystego może być wywłaszczone. Zasady odszkodowania w tych przypadkach określi Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. W przypadkach wymienionych w art. 22 ust. 3 wydaje się jedynie orzeczenie o ustaleniu odszkodowania (ust. 4). Podkreślenia wymaga, że na obecnym etapie przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu o odmowie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa ww. decyzji Naczelnika Miasta z dnia [...] r. W związku z tym trzeba powiedzieć, że postępowanie w przedmiocie o stwierdzeniu wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest wydawana w przypadku, gdy weryfikowana decyzja jest dotknięta wadą nieważności i jednocześnie występują negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności, wymienione w art. 156 § 2 K.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zaliczane jest do trybów nadzwyczajnych postępowania. Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przywołany przepis zawiera zatem katalog przesłanek, których spełnienie warunkuje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, a powszechnie przyjmuje się, że są to tzw. kwalifikowane wady prawne decyzji administracyjnej. Jak wskazuje się w literaturze prawniczej, o prawidłowości decyzji administracyjnej można mówić jedynie w razie realizacji przez ten akt wszystkich przepisanych prawem warunków. Zdaniem J. S. istnieją trzy koniunkcyjne warunki prawidłowości: 1) decyzja musi być wydana przez organ kompetentny zarówno rzeczowo, jak i miejscowo, 2) musi być zgodna z prawem materialnym, 3) musi być wydana w przepisanym trybie. Konstrukcja prawidłowości zostaje w ten sposób wyznaczona przez założenie zgodności z pewnym "abstrakcyjnym" zespołem przepisów, które potencjalnie mogą znaleźć zastosowanie w sprawie zawisłej przed organem prowadzącym postępowanie administracyjne. Oznacza to patrzenie na decyzję ex ante, a więc w świetle wszystkich przepisów odnoszących się do treści, formy i trybu wydawania decyzji, które mogą mieć zastosowanie w konkretnej sprawie administracyjnej. Prawidłowość decyzji będzie zatem rozumiana jako stan pełnej zgodności z wszystkimi przepisami składającymi się na szeroko rozumianą podstawę prawną decyzji. W ramach tej ostatniej można wtedy wyróżnić podstawę złożoną z przepisów prawa materialnego (przepisy "uzasadniające dopuszczalność takiego załatwienia sprawy, jakie zostało przyjęte w decyzji", czyli wyznaczające treść decyzji oraz przepisy kompetencyjne) oraz podstawę procesowoprawną (przepisy określające właściwość miejscową oraz wszystkie przepisy proceduralne). Szeroko rozumiana podstawa prawna będzie stanowić swego rodzaju wzorzec, z którym można porównywać konkretną decyzję (zob. M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, Zakamycze 2006, dostępna w LEX/el.). Natomiast przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa polegająca na rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w trybie unormowanym przepisami prawa prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych, decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (zob. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31). Przechodząc do wyszczególnionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki rażącego naruszenia prawa, sąd rozpoznający skargę zauważył, że w nauce prawa najpowszechniej przyjmowana jest koncepcja definiująca pojęcie "rażącego naruszenia prawa" jako naruszenia przepisu prawa niebudzącego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Oparta została ona na założeniu, że wykładnia nie jest niezbędnym elementem każdego procesu stosowania prawa i przeprowadzana jest jedynie wówczas, gdy przepis prawa nie jest bezpośrednio zrozumiały. Tym samym, w przypadku naruszenia przepisu prawnego budzącego wątpliwości interpretacyjne wykluczone byłoby zaistnienie rażącego naruszenia prawa, a naruszenie takie byłoby co najwyżej podstawą do uchylenia decyzji (zob. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa w świetle doktryny i orzecznictwa, [w:] Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX/el. 2013). Jak wskazuje cytowana autorka monografii, w orzecznictwie sądów administracyjnych obecnie za dominujące należy uznać stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1521/10, z dnia 27 września 2011 r., II OSK 1381/10, z dnia 18 maja 2011 r., II OSK 878/10, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie przyjął zaprezentowany kierunek wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a co za tym idzie należało dojść do przekonania, że stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe wyłącznie w razie 1) oczywistości naruszenia prawa, 2) gdy charakter przepisu, który został naruszony nie budzi wątpliwości, oraz 3) gdy inkryminowana decyzja wywołuje skutki społeczne lub gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Odnosząc te rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy należy powiedzieć, że w niniejszej sprawie sporne między stronami jest to, czy decyzja naczelnika miasta z [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Gdyby tak było, to decyzja tego organu dotknięta byłaby wadą nieważności, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednak Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie, po dokonaniu oceny postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia wydania ww. decyzji naczelnika miasta z [...] r. z naruszeniem prawa doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja SKO była zgodna z prawem, a zatem brak było podstaw do jej uchylenia. Zdaniem Sądu, zgodzić się bowiem należy z ustaleniami poczynionymi przez ten organ, że cytowana decyzja naczelnika miasta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Kluczowym argumentem za takim rozstrzygnięciem jest odwołanie się do treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji naczelnika miasta z [...] r., z której wynika, czego skarżąca również nie kwestionuje, że jedyną podstawą faktyczną wydania kwestionowanej decyzji naczelnika miasta był fakt przeprojektowania osiedla [...], co oznacza, że istniała podstawa prawna dla możliwości wydania decyzji w sprawie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego sformułowana w art. 21 ust. 4 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Oznacza to, że organ wydający decyzję o wywłaszczeniu prawa użytkowania wieczystego dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego do przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tj. Dz. U. z 1969 r. nr 22, poz. 159 ze zmianami), jednak zamiast art. 21 ust. 4 podano ust. 3. Doszło bowiem do wywłaszczenia prawa z powodu zmian projektowych działek dokonanych w interesie społecznym. Ponadto, gdy z przepisów prawnych wynika podstawa prawna dla wydania decyzji o konkretnej treści (wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego), a z opisu stanu faktycznego wynikają podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia, to tym samym nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Przeprojektowanie osiedla domów jednorodzinnych i konieczność zachowania strefy sanitarnej uprawniało do wydania rozstrzygnięcia dotyczącego wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego. Mając na uwadze powyższe, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w sprawie nie doszło zatem do rażącego naruszenia prawa, które widoczne byłoby w sposób oczywisty. Sąd nie dostrzegł jednocześnie innych wad decyzji, które powodowałoby wystąpienie pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji uznać również należy, że z braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji naczelnika miasta, wykluczone jest także orzekanie o stwierdzeniu wydania tej decyzji z naruszeniem prawa. Za uzasadniony należało również uznać pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że okoliczność, czy nastąpiło zadośćuczynienie za rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nie ma dla sprawy nieważności decyzji istotnego znaczenia. Reasumując, trzeba stwierdzić, że prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta z [...] r. Jak wynika z rozważań Sądu, w niniejszej sprawie nie zostały bowiem spełnione wspomniane przesłanki stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ po pierwsze nie wystąpiła oczywistość naruszenia przepisów prawa, na podstawie których wydano decyzję z 1982 r., przy czym charakter tych przepisów nie budził wątpliwości. Nadto skutki społeczne i gospodarcze decyzji z [...] r. muszą zostać zaakceptowane jako nienaruszające rażąco prawa, ponieważ były przewidziane w przepisach powszechnie obowiązujących. Dodatkowo Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu przed kolegium naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zarzuty skarżącej okazały się niezasadne, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wobec tego, w myśl art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.