II SA/Sz 951/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata A. M. kwotę [...] zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] . Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.) i art. 5 ust. 2 ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 732 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D.B. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] 8 r. nr [...] o zatrzymaniu D. B. prawa jazdy kat. B C, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta [...] orzekł o zatrzymaniu D. B. prawa jazdy kat. B C, podając, że rozstrzygnięcie to było wynikiem złożenia przez Wydział Zdrowia i Polityki Społecznej Urzędu Miejskiego w [...] wniosku o ściganie ww. jako dłużnika alimentacyjnego za przestępstwo z art. 209 § 1 kk. Od powyższej decyzji odwołał się D. B., zarzucając naruszenie: art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, art. 9 Kpa, art. 8, art. 10 § 1 i art. 11 w związku z art. 107 § 1 i § 3 Kpa, art. 4 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Skarżący zarzucał organowi I instancji, że nie przeprowadził postępowania w celu ustalenia, czy faktycznie uchyla się od płacenia alimentów. Podniósł, że dokonuje wpłat alimentów na adres byłej żony, na dowód czego dołączył kserokopie [...] odcinków wpłat dokonanych za pośrednictwem poczty. Skarżący wyraził pogląd, że zatrzymanie prawa jazdy nie doprowadzi do spłacenia jego zobowiązań finansowych, a jest okolicznością, która wykonanie tego obowiązku uniemożliwi. Skarżący wskazał ponadto, że decyzja zawiera wyłącznie uzasadnienie prawne, nie zawiera natomiast uzasadnienia faktycznego. Zarzucił też organowi I instancji, że uniemożliwiono mu wypowiedzenie się do akt sprawy przed wydaniem decyzji. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania w sprawie. Kolegium rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym ustaliło, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 5 ust. 2 ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Stosownie do treści przywołanego przepisu starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, kiedy spełnione są 2 przesłanki wymienione w § 1 cyt. artykułu: - organ właściwy dłużnika alimentacyjnego, tj. prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika, powiadamia o złożeniu wniosku o ściganie za przestępstwo określone z art. 209 kk, - organ właściwy dłużnika skieruje do starosty wniosek o zatrzymanie prawa jazdy. Przywołany przepis jest normą bezwzględnie obowiązującą, nie podlegającą uznaniu administracyjnemu, co oznacza, że dla wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, wystarczy wyłącznie stwierdzenie istnienia przytoczonych wyżej okoliczności. Kolegium podkreśliło, że organ prowadzący postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy, nie bada w tym postępowaniu efektów postępowania egzekucyjnego, ani zasadności wypłacania uprawnionym do alimentów zaliczki alimentacyjnej, a co za tym idzie, nie bada podstaw zawiadomienia organów ścigania o popełnieniu przestępstwa z art. 209 kk. W powyższym zakresie, postępowanie prowadzi organ właściwy do wypłaty zaliczki alimentacyjnej uprawnionym do alimentów w przypadku, kiedy ich egzekucja jest bezskuteczna lub tylko częściowo skuteczna. Z akt sprawy wynika, że z wnioskiem o zatrzymanie prawa jazdy skarżącemu w dniu [...] r. wystąpił Referat Świadczeń Rodzinnych Wydziału Zdrowia i Polityki Społecznej Urzędu Miasta [...] , informując jednocześnie, że w sprawie skierowano zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa z art. 209 kk przez D. B.. Pismo to wysłano do wiadomości skarżącego. Dnia [...] r. organ powiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania prawa jazdy oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Odbiór pisma pokwitował domownik [...] r. (potwierdzenie w aktach). Postępowanie zakończone zostało wydaniem [...] r. decyzji. W tej sytuacji skład orzekający organu odwoławczego uznał, że odwołanie D. B. nie zasługuje na uwzględnienie. Argumenty odnoszące się do postępowania egzekucyjnego, w tym dowody wpłaty alimentów przedłożyć należy w organie wypłacającym zaliczkę alimentacyjną osobom uprawnionym do alimentów, bowiem tylko ten organ ma obowiązek współpracować z komornikiem sądowym w zakresie skuteczności egzekucji. Postępowanie powyższe jest postępowaniem odrębnym prowadzonym przez inny organ, w innym trybie i na innych zasadach aniżeli postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy, które jest niejako jednym ze skutków tego postępowania. Kolegium podkreśliło, że po stwierdzeniu ustania przyczyn zatrzymania prawa jazdy przez organ właściwy dłużnika, na wniosek tego organu starosta dokonuje zwrotu prawa jazdy. Skarżący winien zatem okoliczności dotyczące wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego, o jakich wspomina w odwołaniu, przedstawić w Referacie Świadczeń Rodzinnych, które jeżeli okażą się uzasadnione, mogą skutkować sporządzeniem wniosku o zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu wyrażonego przez skarżącego jakoby organ prowadzący postępowanie uniemożliwił mu branie czynnego udziału w sprawie. Skarżący był informowany o toczącym się postępowaniu, co wynika z pism kierowanym na jego adres, znajdujących się w aktach sprawy (pisma z [...] . i [...] r.). Również organ odwoławczy pismem z [...] r. poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwością wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego. D. B. jednak z prawa tego nie skorzystał. Pogląd wyrażony przez skarżącego, że organy wydające decyzje i prowadzące postępowania są w niniejszej sprawie stronami, jest błędny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że jednostki samorządu terytorialnego, w tym Prezydent Miasta [...] oraz jednostki organizacyjne gminy, są organami administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kpa, uprawnionymi do orzekania w indywidualnych sprawach w formie decyzji administracyjnej. Wyłącza to możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W związku z tym, ani jednostka samorządu terytorialnego, ani jej jednostki organizacyjne, nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. D. B. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] . Zaskarżonej decyzji zarzucał: - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 4 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 oraz art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz.732 ze zmianami), - naruszenie prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie z mocy art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi D.B. podniósł, że podstawowym zarzutem sformułowanym w odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji, był brak przesłanek pozwalających stwierdzić, że organ ją wydający przeprowadził postępowanie dowodowe w wyniku którego stwierdził, że sytuacja skutkująca jej wydaniem miała miejsce. Podejmując rozstrzygnięcie organ I instancji oparł się jedynie na stwierdzeniu "strony poszkodowanej", że nie otrzymuje należnych jej środków pieniężnych. Nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego oraz nie poczynił żadnych kroków, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w tym ustalić, czy faktycznie nie wywiązuję się z nałożonych obowiązków. Prowadząc w taki sposób postępowanie organ pierwszej instancji w sposób rażący naruszył zasadę praworządności określoną w art. 7 Kpa, której rozwinięcie stanowi art. 77 § 1 wymienionej ustawy. Powyższe podważa zasadę zaufania wyrażoną w art. 8 Kpa. Kolejny zarzut dotyczył tego, że z przedmiotowej decyzji nie wynikało, czy przeprowadzono czynności zmierzające do ustalenia zaistnienia przesłanek określonych w art. 4 ust. 3 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W przekonaniu skarżącego organ, do którego wpływa wniosek o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu jest uprawniony, a wręcz ma obowiązek dokonania badania jego prawidłowości. Podobny pogląd zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 6 lutego 2008r. (sygn. akt II SA/Sz 903/07). Jest to kolejna – w ocenie skarżącego - przesłanka naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w Rozdziale 2 Działu I Kpa. Następny zarzut dotyczy niedopełnienia wymogów formalnych określonych w art. 107 § 1 Kpa, zgodnie z którym decyzja winna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Wydana decyzja zawiera uzasadnienie prawne charakteryzujące się zacytowaniem kilku przepisów, jednakże uzasadnienie faktyczne zostało całkowicie pominięte. Ponadto w decyzji wydanej w pierwszej instancji, naruszono podstawowe zasady prowadzenia postępowań administracyjnych jaką jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, określona w art. 10 § 1 Kpa. Naruszenie tej zasady wynikało z faktu, uniemożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] . Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji stwierdził, iż norma zawarta w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 22.04.2005r. ma charakter bezwzględnie obowiązującej. Zdaniem organu wystarczy stwierdzenie zaistnienia przesłanek określonych w wyżej cytowanym przepisie, tj. organ właściwy dłużnika alimentacyjnego powiadamia o złożeniu wniosku o ściganie za przestępstwo określone z art. 209 kk, i organ właściwy dłużnika skieruje do starosty wniosek o zatrzymanie prawa jazdy. Powyższa argumentacja – zdaniem skarżącego - pozostaje w oczywistej sprzeczności z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [..] z dnia 6 lutego 2008r. (sygn. akt II SA/Sz 903/07), na który powoływał się we wniesionym odwołaniu, a do którego organ II instancji kompletnie się nie odniósł. Reasumując, skarżący stwierdził, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów art. 4 i 5 ustawy o postępowaniu o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej oraz w sposób oczywisty naruszył przepis art. 7 w związku z art. 77 Kpa. Ponadto podkreślił, że w odniesieniu do miast na prawach powiatu, Prezydent miasta jest zarówno organem właściwym dłużnika, jak i starostą (organem właściwym do zatrzymania prawa jazdy). Skarżący zarzucił również, że organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutu uniemożliwienia stronie czynnego udziału w sprawie podnosząc, iż wynika to z pism kierowanych do niego z dnia [...] r. Jednocześnie nie odniósł się do zarzutu uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału przed wydaniem decyzji. Tymczasem pismo z dnia [...] r. informujące o wszczęciu postępowania administracyjnego, zawierało informację, że z aktami sprawy można zapoznać się w Urzędzie Miasta [...] Wydział Zdrowia i Polityki Społecznej Referat Świadczeń Rodzinnych w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia. Nie poinformowano jednak skarżącego, że jest to ostatnia możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w tej sprawie przed wydaniem decyzji. W jego ocenie stanowi to oczywiste naruszenia art. 9 Kpa, który stanowi m.in., że organy czuwają nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, udzielając w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skarżący podniósł nadto, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu nie dopełnienia wymagań formalnych, co do decyzji administracyjnych określonych w art. 107 § 1 Kpa. Decyzja organu I instancji nie zawierała uzasadnienia faktycznego, co w ocenie skarżącego wynika z zaniedbania przez ten organ w zakresie przeprowadzenia stosownego i rzetelnego postępowania dowodowego. Skarżący podkreślał, że zatrzymanie prawa jazdy nie doprowadzi do spłacenia jego zobowiązań finansowych a wręcz ograniczy możliwości takiej spłaty, uniemożliwiając podjęcie wszelkich działań zarobkowych, które wymagają poruszania się pojazdem samochodowym. Nie można się więc zgodzić, że zastosowanie takiej sankcji doprowadzi do zaspokojenia interesu społecznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. przytoczona została niewłaściwa podstawa prawna, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), albowiem przepisy tej ustawy utraciły moc z dniem 30 września 2008 r. Od dnia 1 października 2008 r. obowiązuje ustawa z 7 września 2008 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.), która w przepisie art. 5 również wprowadziła instytucję zatrzymania dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy przez starostę i taką samą podstawę zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, która stanowi wniosek o zatrzymanie skierowany przez organ właściwy dłużnika alimentacyjnego, zgodnie bowiem z art. 5 ust. 5 ustawy, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3 pkt 2 tj. wniosku organu właściwy dłużnika o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Przepis ten stanowi normę bezwzględnie obowiązującą, nie podlegającą uznaniu administracyjnemu, co oznacza, że w przypadku zwrócenia się właściwego organu z wnioskiem o zatrzymanie prawa jazdy, organ administracji ma obowiązek orzec o zatrzymaniu prawa jazdy. Organ nie bada w tym postępowaniu podstaw do zwrócenia się z wnioskiem o zatrzymanie prawa jazdy, albowiem podstawą do zatrzymania jest sama okoliczność zwrócenia się przez organ z takim wnioskiem. Niezasadny jest ponadto zarzut, że organ nie zapewnił stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, albowiem skarżący, został zawiadomiony przez organ I instancji pismem ż dnia [...] r. o możliwości zapoznania z aktami w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, również Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło Skarżącego o przysługującym mu prawie wynikającym z art. 10 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy, tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do postanowień art. 6 Kpa organy administracji obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Przyjęta w tym przepisie zasada praworządności jest powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Działanie w postępowaniu administracyjnym na podstawie przepisów prawa obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Organ ustalając obowiązywanie normy musi stwierdzić, obok stwierdzenia istnienia w systemie prawnym norm regulujących rodzaj rozpatrywanej sprawy, możliwości rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej, wejścia w życie normy prawnej również i to, czy norma nie została formalnie derogowana. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z dnia 7 października 2008 r. została wydana na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), który to akt został formalnie derogowany w art. 47 ustawy z dnia 7 września 2008 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.). Przepisy intertemporalne zawarte w ustawie z dnia 7 września 2008 r., która weszła w życie 1 października 2008r. nie przewidują stosowania przepisów dotychczasowych w odniesieniu do spraw związanych z zatrzymaniem dłużnikom alimentacyjnym prawa jazdy, co oznacza, że w sprawie ma zastosowanie zasada bezpośredniego stosowania przepisów nowoobowiązujących. Wyprowadzanie przez Kolegium analogii z dotychczasowego brzmienia art. 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej oraz art. 5 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 września 2008 r., jako uzasadnienia dla stosowania przepisów formalnie derogowanych, jest nieuprawnione i byłoby takie w nawet w sytuacji identycznego brzmienia stosowanych przepisów. W tej sytuacji, nie przesądzając o treści decyzji jaka zostanie wydana przez organy administracji publicznej, które będą orzekać w sprawie na skutek niniejszego orzeczenia, obowiązkiem organów będzie rozpoznanie sprawy na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 września 2008 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Organy zwrócą nadto uwagę, czy organ właściwy dłużnika przed skierowaniem wniosku do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego w trybie art. 5 ust. 3 powołanej wyżej ustawy, wyczerpał tryb określony w tym przepisie. Kontrola ta jest niezbędna o tyle, że działanie organu właściwego dłużnika na podstawie art. 5 na etapie przed skierowaniem wniosku pozbawiona jest jakiejkolwiek oceny legalności działania w warunkach tego przepisu. Na gruncie zasady konstytucyjnej zasady praworządności stan taki nie powinien mieć miejsca. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 250 w/w ustawy, a objął nimi wynagrodzenie ustanowionego w ramach prawa pomocy adwokata.