II SA/Sz 953/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Ł. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Gryficach z dnia 27 listopada 2007 r. nr XII/141/2007 w przedmiocie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej I. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Gryficach z dnia 27 listopada 2007 r. nr XII/141/2007 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Gminy Gryfice na rzecz skarżącego Ł. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w Gryficach w dniu 27 listopada 2007 r. podjęła uchwałę Nr XII/141/2007, w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz.Woj.Zach. Nr 124, poz. 2455). Uchwała została podjęta na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W uchwale ustalono: § 1. Ustala się stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości w wysokości: 1) 20% różnicy pomiędzy wartością, jaką miała nieruchomość przed i po podziale, dla nieruchomości, z których w wyniku podziału wydzielono drogi publiczne; 2) 7% różnicy pomiędzy wartością, jaką miała nieruchomość przed i po podziale, dla pozostałych nieruchomości. § 2. Ustala się stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej w wysokości: 1) 20% w odniesieniu do: a) nieruchomości niezabudowanych, b) nieruchomości zabudowanych wykorzystywanych w co najmniej 50% na cele inne niż mieszkaniowe; 2) 5% w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe. Pozostałe przepisy uchwały dotyczą organu wykonującego uchwałę oraz sposobu wejścia w życie uchwały. Ł.P., w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zaskarżył, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałę nr XII/141/2007 Rady Miejskiej w Gryficach z dnia 27 listopada 2007 r. w sprawie w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej w całości. Zarzucił, że zaskarżona uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 98a ust.1 oraz art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) polegającym na nieuzasadnionym wykroczeniu poza zakres ustawowej delegacji do wydania uchwały, nieprawidłowym wykonaniu tego upoważnienia oraz zredagowaniu treści uchwały w sposób uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie jej treści normatywnej. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości, 2) określenie, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana w całości, 3) zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Ł.P. podał, że pozostaje współwłaścicielem nieruchomości położonych w [...], obręb [...], gmina [...], składających się z działek gruntu powstałych z podziału 4 działek nr [...], tj. działek nr [...] o powierzchni [...]m2 oraz działek nr [...] i nr [...] o powierzchni [...] m2. Obecnie jest stroną postępowania administracyjnego toczącego się z urzędu przed Burmistrzem, w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w wyniku podziału ww. działek (na dzień składania skargi, nie ma wiadomości aby została w sprawie wydana decyzja). Zatem zaskarżona uchwała, zawierająca szereg uchybień, narusza jego uprawnienia, a więc posiada on interes prawny do wniesienia niniejszej skargi. W § 1 uchwały, wskazano że "ustala się stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości"; zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rada gminy ustala stawkę procentową opłaty adiacenckiej nie wyłącznie z tytułu podziału nieruchomości, ale w związku z wzrostem wartości nieruchomości wynikającym z podziału (a zatem kompetencja rady nie dotyczy każdego podziału nieruchomości, lecz jedynie takiego, który skutkuje wzrostem wartości nieruchomości po podziale). Ponadto nie wskazano, że dotyczy ona podziału nieruchomości skutkującego wzrostem jej wartości, dokonanego na wniosek jej właściciela lub użytkownika wieczystego. Uchwała, w zakresie w jakim obejmuje podziały niedokonane na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, wykracza poza ustawową delegację zawartą w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W § 1 pkt 1 i 2 uchwały w sposób nieprawidłowy, sprzeczny z treścią art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalono stawki procentowe opłaty adiacenckiej jako odpowiednią liczbę stanowiącą procent "różnicy pomiędzy wartością, jaką miała nieruchomość przed i po podziale"; przy koniecznym założeniu wzrostu wartości nieruchomości podlegającej podziałowi) tak zdefiniowana różnica wartości daje wynik ujemny. Paragraf 2 pkt 1 i 2 uchwały został zredagowany w sposób nieprawidłowy, uniemożliwiający zdefiniowanie stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, ponieważ nie zawiera określenia od jakich wartości należy obliczać podane w tym przepisie stawki. Zdaniem skarżącego zasadną jest konkluzja, że uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 98a ust. 1 oraz art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegającym na nieuzasadnionym wykroczeniu poza zakres ustawowej delegacji do wydania uchwały i nieprawidłowym wykonaniu tego upoważnienia. Wymienione uchybienia dodatkowo naruszają § 115 i § 116 w zw. z § 143 rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie" ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Skarżący pismem z dnia [...], doręczonym organowi w dniu [...], wezwał organ do usunięcia naruszeń prawa objętych niniejszą skargą, jednak do dnia nadania skargi, nie uzyskał jakiejkolwiek odpowiedzi na stawiane zarzuty i wnioski. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi na ww. uchwałę. Reprezentujący Gminę Burmistrz przesłał sądowi niniejszą odpowiedź na skargę. Odnosząc się do postawionych przez skarżącego zarzutów organ, po uprzednim zacytowaniu przepisów stanowiących kompetencję dla rady do podjęcia uchwały, stwierdził, że w zasadniczej części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, zaskarżona uchwała jest zgodna z powołanymi przepisami. Sformułowany przez skarżącego zarzut dotyczący § 1, nie jest zasadny w kontekście całościowego uregulowania zawartego w § 1 (pkt 1 i 2), z którego wynika, że opłata jest ustalana w związku ze wzrostem wartości nieruchomości związanym z podziałem nieruchomości, a nie tylko w związku z samym podziałem. Odnosząc się do kolejnego zarzutu organ podał, że Rada Miejska nie miała obowiązku określać w uchwale kręgu podmiotów, do których uchwała miałaby mieć zastosowanie, gdyż wynika to wprost z przepisu art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu, zapisy zawarte w § 1 pkt 1 i 2 uchwały, odpowiadają sformułowaniom zawartym zarówno w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i znajdują potwierdzenie w art. 146 ust. 2 ww. ustawy, w którym ustawodawca stosuje kolejność taką jak organ stanowiący. Nie można zgodzić się również z ostatnim zarzutem, gdyż określenie od jakich wartości należy obliczać stawki podane w § 2 pkt 1 i 2 uchwały, wynika wprost z przepisu art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według Rady Miejskiej, zaskarżona uchwała podjęta została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest podstaw do jej uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz.1270 ze zm.). Możliwość zastosowania art. 147 ww. ustawy w stosunku do skargi wniesionej, w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, na uchwałę powstaje wówczas, gdy postanowienia zaskarżonej uchwały, poza naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, godzą również w obiektywny porządek prawny i stanowią takie naruszenie prawa, które mieści się w kategorii istotnych, rażących naruszeń. W ocenie sądu, zaskarżona uchwała narusza interes prawny Ł.P. Zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczpospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są też, ale tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust.2). Akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze gminy, organ stanowiący gminy – rada gminy - podejmuje na podstawie upoważnień ustawowych (art. 40 ust. 1 i art. 42 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2013 r. poz.594 ze zm.). Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym podjęta uchwała, aby można było ją uznać za prawidłową powinna, w szczególności: 1) zostać podjęta na podstawie wyraźnego, tj. nie opartego tylko na domniemaniu, szczegółowego upoważnienia ustawy, 2) w zakresie przedmiotu i treści normatywnych stosunków mieścić się w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, 3) nie pozostawać w sprzeczności z ustawą, na podstawie której została podjęta, a także z treścią innych aktów ustawowych. Zgodnie z art.98a ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.): "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości (...)". W oparciu o powyższy przepis Rada Gminy w Gryficach podjęła § 1 zaskarżonej uchwały. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny przepis art. 98a ust.1 ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami. Wymienione upoważnienie ustawowe wyraźnie więc określa : 1) organ, który jest władny do ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, którym jest rada gminy, 2) formę aktu prawnego, którą ma być stosowna uchwała, 3) zakres przedmiotowy uchwały, w tym wypadku ustalenie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Innych treści i materii wskazany przepis ustawy nie zawiera, co oznacza, że zawarty w nim zakres upoważnienia ustawowego dla rady gminy ma charakter wyczerpujący. Tymczasem w zaskarżonej uchwale w § 1 znalazły się unormowania, co do których przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera upoważnienia do ich podjęcia w drodze uchwały przez radę gminy. Przedmiot unormowań zawarty w § 1 ust. 1 uchwały modyfikuje przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez sformułowanie "ustala się stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości" podczas, gdy ustawa opłatę adiacencką odnosi jedynie do "podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, jeżeli wzrośnie wartość nieruchomości". Należy zwrócić uwagę, że w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami podział może być dokonywany z urzędu i na wniosek właściciela, użytkownika wieczystego, starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, zarządu powiatu i zarządu województwa, jednakże możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej została zawężona jedynie do wnioskodawców podziału, będących właścicielami i użytkownikami wieczystymi. W tej sytuacji, użycie innego niż ustawowe sformułowania spowodowało, że Rada Miejska przekroczyła upoważnienie ustawowe. Ponadto w pkt 1 i 2 § 1 uchwały została zróżnicowana wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. I tak, stawka 20% ma zastosowanie do nieruchomości, z których w wyniku podziału wydzielono drogi publiczne (pkt 1), a stawka 7 % do pozostałych nieruchomości (pkt 2). W ocenie sądu, § 1 uchwały w sposób istotny narusza przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem z przepisu tego nie wynika możliwość różnicowania przez radę gminy stawki procentowej opłaty adiacenckiej (podobnie wyrok z 27.11.2008 r. sygn. akt II SA/Wr 272/08). Ustawodawca udzielając upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego użył sformułowania "wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy", nie zaś "wysokość stawek procentowych (...)". To powoduje, że upoważnienie organu stanowiącego ograniczone jest do ustalenia jednej stawki, bez różnicowania jej. Dla przykładu należy podać, że ustawodawca wyraźnie formułuje upoważnienie do stanowienia zróżnicowanych stawek opłat: - art.6 ust.2 i ust.4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz.391 ze zm.): "2.Rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1. 4a. Rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2, może stosować zróżnicowane stawki w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odległości od miejsca unieszkodliwiania odpadów komunalnych."; - art.5 ust.1 i ust.2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz.613 ze zm.): 1.Rada gminy, w drodze uchwały, określa wysokość stawek podatku od nieruchomości, (...). 2. Przy określaniu wysokości stawek, o których mowa w ust. 1 pkt 1, rada gminy może różnicować ich wysokość dla poszczególnych rodzajów przedmiotów opodatkowania, uwzględniając w szczególności lokalizację, rodzaj prowadzonej działalności, rodzaj zabudowy, przeznaczenie i sposób wykorzystywania gruntu. Zgodnie z art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami: "Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały." W § 2 zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Gryficach ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Stawka ta została zróżnicowana w ten sposób, że 20% stawkę stosuje się w odniesieniu do nieruchomości niezabudowanych (§ 2 pkt 1 lit.a) i wykorzystywanych w co najmniej 50% na cele inne niż mieszkaniowe (§ 2 pkt 1 lit.b), zaś stawkę 5% w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe (§ 2 pkt 2). Mając na uwadze przedstawione powyżej wywody stwierdzić należy, że uregulowania § 2 zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają przepis art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem z przepisu tego nie wynika możliwość różnicowania przez radę gminy stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Stwierdzić także należy, że uchwała zawiera także inne uchybienia, które, w ocenie sądu, choć nie stanowią rażącego naruszenia prawa to jednak powodują, że uchwała jest niezrozumiała dla podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty adiacenckiej. Zgodzić się należy ze skarżącym, że różnica, o jakiej mowa w § 1 zaskarżonej uchwały, "pomiędzy wartością, jaką miała nieruchomość przed i po podziale", stanowi liczbę ujemną. Oczywistym jest, że opłatę adiacencką można ustalać tylko wtedy, gdy w wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła (art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a tym samym aby uzyskać różnicę, należy od wartości wyższej odjąć wartość niższą, tj. od wartości nieruchomości po podziale odjąć wartość przed podziałem – uzyskana różnica będzie liczbą dodatnią, dającą możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej. W § 2 uchwały w ogóle nie podano sposobu ustalania wysokości opłaty adiacenckiej co powoduje, że uchwała jest niezrozumiała bez równoczesnego zapoznania się z treścią art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152, zaś w pkt III na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.