II SA/Sz 953/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] działając na podstawie art. 122 § 1-3 w zw. z art. 119, art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na K.W., grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] r., wzywając go zarazem do wpłacenia tej kwoty w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Organ wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że PINB w [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał K.W. rozbiórkę werandy, garażu blaszanego oraz budynku gospodarczego zrealizowanych na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w m. [...] samowolnie, bez wymaganego prawem zgłoszenia. Obowiązek ten nie został wykonany, mimo doręczenia zobowiązanemu w dniu [...] r. upomnienia. W dniu [...] r. PINB w [...] jako wierzyciel, a zarazem organ egzekucyjny obowiązków o charakterze niepieniężnym wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i skierował go do egzekucji, informując jednocześnie o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia i następnie wykonania zastępczego. Organ I instancji wskazał, że ustalona wysokość grzywny jest zgodna z art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz jest adekwatna do nałożonych obowiązków i stanowi około 10% kosztów związanych z rozbiórką ww. obiektów. Zobowiązany został pouczony, że zgodnie z art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożona, a nieuiszczona lub nieściągnięta grzywna w celu przymuszenia podlega umorzeniu na wniosek zobowiązanego, a w przypadku uiszczenia lub ściągnięcia, może być ona w uzasadnionych przypadkach na wniosek zobowiązanego zwrócona w całości lub w części (art. 126 ww. ustawy). Pismem z dnia [...] r. K.W. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że zobowiązany uchyla się od wykonania nałożonego na niego obowiązku, w sytuacji, w której wniósł on o wznowienie przedmiotowego postępowania i nie wyczerpał jeszcze w tym zakresie drogi odwoławczej. Skarżący wskazał, że wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...]r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 119, art. 121 § 2 i 4, art. 122 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, po rozpoznaniu zażalenia K.W., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 119 § 1, art. 121 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a następnie podzielił ustalenia dokonane przez organ I instancji, stwierdzając zasadność nałożenia przedmiotowej grzywny. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu organ wskazał, że wniesienie przez stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na postanowienie [...]WINB w [...] z dnia [...]r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB w [...] z dnia [...] r., odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB w [....] z dnia [...]r., nie ma wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie, bowiem dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej ma skutek dla postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia [...] r. K.W. zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 6 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że K.W. uchyla się od wykonania nałożonego na niego obowiązku, w sytuacji, w której wniósł on o wznowienie przedmiotowego postępowania i nie wyczerpał jeszcze w tym zakresie drogi odwoławczej z uwagi na wniesienie skargi do WSA w [...] na postanowienie PINB w [...] z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, - art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez nieumorzenie nieściągniętej grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji w której skarżący wykonał obowiązek określony w tytule wykonawczym, tj. dokonał rozbiórki werandy, garażu blaszanego oraz budynku gospodarczego. Skarżący wskazał, że wykonał zobowiązanie wynikające z tytułu wykonawczego o czym powiadomił Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia [...] r., którego kopię załączono do skargi. Wobec powyższego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] winien umorzyć nałożoną na K.W. grzywnę w celu przymuszenia, bowiem cel postępowania egzekucyjnego został osiągnięty. Na poparcie swego stanowiska skarżący przytoczył orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych. W skardze zawarto wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi. W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia według kryterium zgodności z prawem oraz w wyżej wskazanych granicach rozstrzygania, doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599, zwanej dalej: "u.p.e.a."). Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków o charakterze niepieniężnym pozostających we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. W razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 § 1 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia powyższego upomnienia. W myśl art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Stosownie natomiast do art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (art. 121 § 3 i 4 u.p.e.a.). Bezsporne w sprawie jest, że decyzją nr [...] z dnia [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał K.W. rozbiórkę werandy, garażu blaszanego oraz budynku gospodarczego zrealizowanych na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w m. [...]. Z uwagi na niezaskarżenie powyższej decyzji, stała się ona prawomocna z dniem [...] r. W ocenie skarżącego, przedwczesne jest wymierzenie przez organ grzywny w celu przymuszenia wykonania powyższego obowiązku, z uwagi na wszczęte przez niego postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] r. Analiza przytoczonych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi do wniosku, że zarzut ten jest chybiony, gdyż zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny, odpowiada przytoczonym wyżej wymogom procesowym ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a mianowicie: 1. decyzja o nałożeniu obowiązku jest ostateczna; 2. obowiązek nie został wykonany pomimo upływu terminu wynikającego z decyzji; 3. zobowiązany został upomniany o konieczności wykonania obowiązku; 4. organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne i wystawił tytuł wykonawczy; 5. w treści postanowienia o nałożeniu grzywny zawarł elementy wynikające z art. 122 § 2 u.p.e.a. Zatem od strony procesowej, zaskarżonemu postanowieniu nie można postawić zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Wszczęte przez skarżącego postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji w dniu [...]r. nie ma wpływu na podstawową zasadę postępowania administracyjnego zawartą w art. 16 k.p.a., tj. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zgodnie z którą decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności i decyzja taka podlega wykonaniu. Adresat decyzji, który odmawia jej wykonania powołując się na kwalifikowaną wadę tej decyzji, czyni to na własne ryzyko. Do czasu, kiedy właściwy organ nie stwierdzi nieważności tej decyzji, może być ona wykonana nawet przy zastosowaniu środków przymusu państwowego w trybie egzekucji administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz CH Beck 2016 r. str. 101). Nadmienić przy tym należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 listopada 2016 r. (sygn. akt II SA/Sz 704/16) oddalił skargę K.W. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. nakazującą rozbiórkę werandy, garażu blaszanego oraz budynku gospodarczego zrealizowanych na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w m. [...]. Zaskarżonemu postanowieniu nie można również zarzucić naruszenia art. 125 u.p.e.a. W myśl § 1 tego przepisu, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (art. 125 § 2 u.p.e.a.). Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Sąd zatem badał zgodność tego aktu z przesłankami ustawowymi warunkującymi jego wydanie. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika aby na dzień wydania zaskarżonych postanowień skarżący wykonał nałożony na niego obowiązek. Skoro skarżący twierdzi w skardze, że przedmiotowy obowiązek wykonał to zauważyć należy, że samo poinformowanie o tym fakcie organu (w piśmie z dnia [...] r.) nie jest wystarczające do wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia nałożonej grzywny, zobowiązany powinien bowiem złożyć wniosek o umorzenie grzywny. Po rozpatrzeniu wniosku, organ zobowiązany jest wydać odrębne postanowienie w tym przedmiocie, na które służy zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Nadmienić trzeba, że jeśli skarżący faktycznie wykonał obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] r. (choć na potwierdzenie powyższego nie przedstawił żadnej dokumentacji) to w tej sytuacji należy stwierdzić, że zastosowanie przez organ egzekucyjny w kontrolowanej sprawie grzywny w celu przymuszenia było celowe, ponieważ prowadziło bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uznał, że niniejsza skarga jest niezasadna i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.