II SA/Sz 955/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. P. i A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. P. (dalej: "PINB") postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 48a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 poz. 1333 ze zm.), wstrzymał prowadzone przez A. P. roboty budowlane związane z realizacją zabudowań gastronomiczno-rekreacyjnych, na nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...] w D. , na działkach o numerach: [...] oraz [...] obręb D.. Jednocześnie organ I instancji powołując się na treść art. 48a ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane — poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia jak również o wysokości opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że w dniu [...] września 2020 r. wpłynął do organu wniosek Starosty [...] o zbadanie legalności budowy oraz użytkowania obiektów wchodzących w skład lokalu gastronomicznego [...]" należącego do K. P., na nieruchomości położonej przy ul. [...] w D. . Jednocześnie w ww. piśmie wskazano, że w zasobach archiwalnych Starosty [...], dla działki nr [...] w D. znajdują się następując zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę: 1. zgłoszenie obiektu tymczasowego na okres do 120 dni z dnia [...] kwietnia 2012 r. - postawienie dwóch kontenerów i wiaty 3 x 10 m i 2 x 4 m, złożone przez inwestora K. P. (decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ wniósł sprzeciw), 2. zgłoszenie z dnia [...] września 2021 r. - budowa budynku gospodarczego o wym. 3,0 x 3,0 m wys. 2,10 m - złożone przez inwestora J. Ł. - zgłoszenie zostało przyjęte przez organ, 3. zgłoszenie z dnia [...] maja 2013 r. - budowa trzech obiektów gospodarczych o pow. 30,0 m2, 8,0 m2, 30 m2 - złożone przez K. P. (decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. organ wniósł sprzeciw), 4. zgłoszenie obiektu tymczasowego na okres do 120 dni z dnia [...] maja 2014 r. postawienie konstrukcji drewnianej tarasu z zadaszeniem w formie wiaty o wym. 5,0 x 23,0 m, wys. 2,5 - 3,0 m złożone przez inwestora K. P. — zgłoszenie zostało przyjęte przez organ, 5. zgłoszenie obiektu tymczasowego na okres 120 dni z dnia [...] kwietnia 2015 r. postawienie konstrukcji drewnianej kontenera o wym. 20 x 6 m, wys. 3,0 m złożone przez inwestora K. P. (decyzją z dnia [...] maja 2015 r. organ wniósł sprzeciw), 6. zgłoszenie obiektu tymczasowego na okres do 120 dni z dnia [...] maja 2015 r. postawienie konstrukcji drewnianej kontenera o wym. 20 x 6 m, wys. 2,50 m złożone przez inwestora K. P. (decyzją z dnia [...] maja 2015 r. organ wniósł sprzeciw. Wobec powyższego organ powiatowy przeprowadził w dniu [...] października 2020 r. kontrolę nieruchomości położonej przy ul. [...], 7 w D. , w obecności syna właścicielki nieruchomości A. P.. W oparciu o protokół z tej kontroli PINB ustalił, że na działkach o numerach geodezyjnych [...] i [...] na przestrzeni lat 2012 – 2020 były realizowane etapowo roboty budowlane, w ramach których powstały zabudowania gastronomiczno-rekreacyjne. Przedmiotowe roboty były wykonywane przez A. P.. Zabudowa wyposażona jest w instalację elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, oraz instalację gazową z butli. Na całej powierzchni zabudowy wykonano drewniany podest posadowiony na podwalinach bezpośrednio na gruncie. Zadaszenie znajduje się bezpośrednio przy granicy z działkami o numerach geodezyjnych [...] oraz [...]. Wykonane zabudowania obejmują: 1. zadaszenie gastronomiczno-rekreacyjne — obiekt konstrukcji drewnianej słupowo-ryglowej w kształcie litery U, słupy konstrukcji zakotwione bezpośrednio w gruncie, na ryglach osadzono belki drewniane, do których przymocowano za pomocą opasek plandeki; wysokość konstrukcji w najniższym punkcie wynosi 2,57 m, natomiast w najwyższym 2,96 m; 2. pomieszczenie gastronomiczne nr 1 zlokalizowane w północno- zachodnim narożniku ww. zadaszenia, wydzielone za pomocą lekkiej zabudowy wykonanej z płyt drewnopochodnych HDF, o wymiarach ca: 4,10 x 5,80 (m), pomieszczenie nie posiada własnej konstrukcji nośnej, lecz stanowi wydzielenie przestrzeni z zadaszenia; 3. pomieszczenie WC zlokalizowane w południowo zachodnim narożniku ww. zadaszenia, wydzielone za pomocą lekkiej zabudowy wykonanej z płyt drewnopodobnych, wymiary ca: 2,65 x 1,80 (m). WC w stanie wykończonym, posiadające wentylację grawitacyjną wspomaganą mechanicznie; 4. pomieszczenie gastronomiczne nr 2 zlokalizowane w południowej części zadaszenia (wg oświadczenia A. P.), dany obiekt jest nietrwale związany z gruntem (na kołach) tj. stanowi on dwie połączone ze sobą przyczepy kontenery przeznaczone pod działalność gastronomiczną; 5. pomieszczenie gastronomiczne nr 3 zlokalizowane w północno wschodniej części zadaszenia zabudowane płytami drewnopodobnymi. Według oświadczenia A. P. jest to obiekt kontenerowy przeznaczony pod działalność gastronomiczną, nietrwale związany z gruntem (na kołach). Wymiary obiektu ca: 3,64 x 12,70 (m). Ponadto powołując się na ustalenia kontroli organ powiatowy wskazał, że właścicielka nieruchomości - K. P. dokonywała w organie Starostwa Powiatowego w K. P. szeregu zgłoszeń obiektów gospodarczych oraz obiektów tymczasowych, niemniej spośród wszystkich zgłoszeń przyjęto skutecznie wyłącznie zamiar budowy budynku gospodarczego o wymiarach 3,00 x 3,00 (m) (data wpływu do organu administracji architektoniczno budowlanej [...] września 2012 r.) oraz konstrukcję drewnianą - taras z zadaszeniem (data wpływu do organu administracji architektoniczno- budowlanej [...] maja 2014 r.) Zgodnie z oświadczeniem A. P. zgłoszony skutecznie budynek gospodarczy nie istnieje. Zawiadomieniem z dnia 5 listopada 2020 r. organ powiatowy poinformował właścicielkę nieruchomości obejmującej działkę nr [...] przy ul. [...] w D. , o wszczęciu postępowania "w sprawie zbadania legalności obiektów budowlanych lokalizowanych na nieruchomości położonej przy ul. [...] w D. , na działce o numerze geodezyjnym [...] w obrębie D.". Zdaniem PINB, realizacja przedmiotowych obiektów powinna być poprzedzona wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś jej brak stanowi o wykonaniu zabudowań gastronomiczno-rekreacyjnych na nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...] w D. na działkach o numerach [...] oraz [...] w ramach samowoli budowlanej. Następnie organ powołując się na przepisy art. 58 ust. 1 oraz art. 48a ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane wyjaśnił, że realizacja wskazanych zabudowań gastronomiczno–rekreacyjnych tworzy funkcjonalną całość, która stanowi VIII kategorię obiektu budowlanego, czyli "inną budowlę", co oznacza, że opłata legalizacyjna za powyższy obiekt wyniesie [...] zł. Postanowienie organu I instancji zostało doręczone zarówno K. P. jak i A. P.. Na powyższe postanowienie K. P. złożyła zażalenie, w którym podniosła, że wszystko co się znajduje na jej działkach było robione zgodnie z prawem budowlanym. W piśmie z dnia 8 czerwca 2021 r., stanowiącym uzupełnienie zażalenia wniesionego przez K. P., profesjonalny pełnomocnik (występujący w imieniu zarówno K. P. jak i A. P.) wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: 1) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie rozstrzygnięcia w stosunku do A. P., tj. podmiotu który nie powinien być uznany za stronę postępowania dotyczącego samowoli budowlanej; 2) naruszenie art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy co do czasu powstania (wzniesienia) obiektów - zabudowań gastronomiczno- rekreacyjnych na nieruchomości położonej na działkach o nr geodezyjnych [...] oraz [...], a nadto niewyjaśnienie przez organ pierwszej instancji w sposób należyty, czy faktycznie stanowią one funkcjonalną całość, czy też poszczególne zabudowania stanowią oddzielną budowlę, oraz błąd w ustaleniach, że wszystkie zabudowania zostały posadowione na gruncie w warunkach samowoli budowlanej, podczas gdy na niektóre z nich właściciel nieruchomości, czyli K. P. legitymuje się prawidłowym zgłoszeniem; 3) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie; 4) naruszenie art. 29 ust 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że posadowienie na gruncie przedmiotowych obiektów - zabudowań gastronomiczno-rekreacyjnych na działkach geodezyjnych nr [...] oraz [...], wymagało uprzedniego uzyskania przez stronę pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia; 5) naruszenie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na przepisach ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wskazaną nowelizacją mimo, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zmieniającej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 poz. 735) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 poz. 1333 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r., w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r., poz. 471), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r. ponieważ pomimo otrzymanego w dniu 8 września 2020 r. pisma ze Starostwa Powiatowego w K. P., inicjującego niniejszą sprawę, zawiadomienie o terminie oględzin, adresowane do K. P., jako właścicielki przedmiotowych działek, zostało sporządzone przez organ powiatowy w dniu 5 października 2020 r., zaś same oględziny przeprowadzone zostały w dniu [...] października 2020 r., zatem nie ma wątpliwości, że pierwsza czynność w przedmiotowej sprawie przez PINB w K. P. została przeprowadzona po dniu 19 września 2020 r., zaś postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Organ II instancji wyjaśnił, że powodem uchylenia postanowienia organu I instancji były błędy proceduralne oraz konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, konkretyzującego sprawę powstałej zabudowy będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Przede wszystkim organ powiatowy nie ustalił jednoznacznie co jest przedmiotem niniejszego postępowania. Zapisy w protokole z oględzin są niejednoznaczne i niekonsekwentne. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 5 listopada 2020 r. organ powiatowy poinformował właścicielkę nieruchomości, że sprawa dotyczy zbadania legalności obiektów budowlanych lokalizowanych na nieruchomości położonej przy ul. [...] w D. , na działce o numerze geodezyjnym [...] w obrębie D.. W wyniku tych ustaleń PINB w K. P. wydał zaskarżone postanowienie dotyczące jednego obiektu budowlanego, przy czym w sentencji tego postanowienia mowa jest o wstrzymaniu robót budowlanych związanych "z realizacją zabudowań gastronomiczno-rekreacyjnych ". Nadto organ II instancji zwrócił uwagę, że opis przedmiotowego "zadaszenia" zawarty w protokole z oględzin, jak też załączone do niego zdjęcia, wskazują, że przedmiotowe "zadaszenie" ma konstrukcję słupową, z jednej strony otwartą, a zatem obiekt ten może być wiatą, której budowa nie wymagała ani uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, o ile spełnia wymogi określone w art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu tej ustawy obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. włącznie. Zdaniem organu, analiza zapisów w protokole z oględzin, przy stosunkowo małej liczbie zdjęć wykonanych w toku oględzin, a przynajmniej załączonych do akt sprawy, nie pozwala ustalić co jest przedmiotem postępowania i co zostało objęte zaskarżonym postępowaniem, w szczególności czy przedmiotem postępowania jest wyłącznie ww. "zadaszenie" czy także opisane w protokole z oględzin "pomieszczenia" i "obiekty". Nie jest wiadomo czy ww. "obiekty" zostały objęte odrębnymi postępowaniami, w sytuacji gdy okoliczność ta nie wynika z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że z poczynionych ustaleń wynika, że budowa zarówno ww. "zadaszenia", jak i pozostałych "obiektów" i "pomieszczeń", została zakończona, zatem niezależnie od tego kto był inwestorem ich budowy, adresatem zaskarżonego postanowienia powinien być ich właściciel. Jeżeli obiekt budowalny, czy też obiekty są trwale związane z gruntem, wraz z zakończeniem budowy stały się częścią składową nieruchomości. Z kolei jeżeli właścicielem nieruchomości obejmującej działki nr [...] oraz [...] położonych w D. jest K. P., zatem to ona powinna być adresatem zaskarżonego postanowienia. Organ podkreślił, że wymaga ustalenia, kto jest właścicielem przedmiotowego obiektu czy obiektów budowlanych. W przypadku stwierdzenia, że A. P. rzeczywiście był inwestorem lub współinwestorem budowy przedmiotowego obiektu czy obiektów, powinien on pozostać stroną niniejszego postępowania. Jednocześnie organ wskazał, że A. P. składając oświadczenie do protokołu z oględzin mógł pomylić pojęcie "inwestora" z "wykonawcą". W tej sytuacji obowiązkiem organu powiatowego jest jednoznaczne ustalenie, czy A. P. był inwestorem, czy też wykonawcą robót. Jednocześnie ZWINB w S. zauważył, że organ powiatowy nie wskazał przepisów prawa budowlanego, które zostały naruszone. Ponownie prowadząc postępowanie organ powiatowy winien przeprowadzić oględziny ww. działek, w celu jednoznacznego ustalenia czy wybudowany został na nich jeden, czy więcej niż jeden, obiekt budowlany i ewentualnego wszczęcia odrębnego postępowania albo postępowań, pod warunkiem ustalenia, że stanowi on - lub one - samowolę budowlaną podlegającą legalizacji. Nadto należy jednoznacznie ustalić czy któryś z opisanych w protokole z oględzin "obiektów" nie został wybudowany w oparciu o skutecznie przyjęte przez organ administracji architektoniczno budowlanej zgłoszenie. Zdaniem organu odwoławczego powyższe niedokładności i sprzeczności w materiale dowodowym przesądzają o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości. Jednocześnie zakres postępowania dowodowego konieczny do przeprowadzenia, przekracza ramy dodatkowego postępowania uzupełniającego, jakie może zostać przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym, zgodnie z art. 136 k.p.a., co uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jednocześnie organ przekazał organowi powiatowemu dołączoną przez stronę kopię decyzji Burmistrza [...] nr [...], z dnia [...] sierpnia 2012 r. o warunkach zabudowy dla działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] w D. przy ul. [...], wydaną dla K. P., celem wykorzystania w prowadzonym postępowaniu. Skargę na powyższe postanowienie złożyli K. P. oraz A. P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazując, że zaskarżają to postanowienie w zakresie w jakim sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie skarżący zarzucili: 1. naruszenie przepisu art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania administracyjnego pomimo tego, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, co zresztą zostało ustalone przez organ drugiej instancji, 2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji bez jednoczesnego umorzenia postępowania w sprawie, pomimo tego, że w sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w całości (postępowanie jest bezprzedmiotowe, co zostało ustalone przez organ drugiej instancji), 3. naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji pomimo tego, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, bowiem postępowanie jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone w całości. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zakresie w jakim sprawa została przekazana Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. P. do ponownego rozpatrzenia i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strony zgodziły się z rozstrzygnięciem organu dotyczącym uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji, niemniej za wadliwe uznały rozstrzygnięcie w pozostałym zakresie, w którym sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, bowiem ich zdaniem dalsze prowadzenie postępowania w sprawie jest bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy organ odwoławczy stwierdził, że organ powiatowy nie ustalił jednoznacznie co jest przedmiotem niniejszego postępowania (tj. nie określił obiektów, których wstrzymania realizacji zażądał od strony), a zatem powinien umorzyć postępowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 § i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021, poz. 137 ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli w sprawie jest postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. P. wstrzymujące prowadzone przez A. P. roboty budowlane związane z realizacją zabudowań gastronomiczno–rekreacyjnych na nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...] w D. , na działkach o numerach: [...] oraz [...] oraz przekazujące sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonego postanowienia musi być treść art. 138 § 2 k.p.a. który na mocy odesłania zwartego w art. 144 k.p.a. znajduje zastosowanie także do postanowień. Wynika z niego, że wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji w którym wydana została zaskarżona decyzja (postanowienie) prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użyty przez ustawodawcę zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" w orzecznictwie rozumiany jest jako równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu, organ odwoławczy wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w sprawie zachodziły przesłanki do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Organ pierwszej instancji nie zgromadził bowiem materiału dowodowego wystarczającego dla potwierdzenia, że załatwienie sprawy winno nastąpić w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), który to przepis uczynił podstawą orzekania. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Z kolei art. 48 ust. 2 tej ustawy stanowi, że jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: 1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz 2) usunięcie stanu zagrożenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 ustawy). Zastosowanie tego przepisu wymagało wykazania, że w sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi polegającymi na budowie, wykonanymi w warunkach samowoli budowlanej - czyli bez wymaganego w dacie przystąpienia do ich realizacji pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W przypadku oceny czy występuje samowola budowlana i jakie należy stosować prawo należy ustalić charakter obiektu, termin jego wykonania, a także czy budowa obiektu lub wykonane prace wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że organ powiatowy nie ustalił jednoznacznie co jest przedmiotem niniejszego postępowania. W postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2021 r. organ I instancji wstrzymał roboty budowlane związane z realizacją "zabudowań" gastronomiczno–rekreacyjnych, z kolei w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wskazał, że sprawa dotyczy "obiektów budowlanych", natomiast z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że przedmiotem postępowania jest jeden obiekt stanowiący gastronomiczno–rekreacyjną całość, na realizację którego inwestor powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Powyższe stwierdzenia organu powiatowego budzą wątpliwości w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności wobec zapisów stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia protokołu kontroli nieruchomości z dnia [...] października 2020 r., w którym wskazano, że przedmiotowa zabudowa obejmuje zadaszenie o konstrukcji słupowej, z jednej strony otwartą, a zatem na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, może być wiatą, której budowa nie wymagała ani uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani uprzedniego zgłoszenia, po spełnieniu wymogów określonych w przepisach ustawy Prawo budowlane. Nadto w protokole wskazano, że zabudowa obejmuje pięć elementów, pierwszy dotyczy opisanego wyżej zadaszenia, drugi i trzeci został opisany jako pomieszczenia wydzielone za pomocą lekkiej zabudowy (pomieszczenie gastronomiczne nr 1 oraz pomieszczenie WC), czwarty i piąty element został określony jako pomieszczenia gastronomiczne (nr 2 i nr 3), przy czym w opisie tych ostatnich dwóch elementów organ posługuje się pojęciem "obiekty", które nie są trwale związane z gruntem, zatem jak prawidłowo dostrzegł to organ odwoławczy, mogłyby stanowić odrębny "obiekt budowlany". Organ odwoławczy trafnie zauważył, że analiza zebranego w sprawie materiału nie pozwala na ustalenie co jest przedmiotem postępowania, w szczególności czy jest nim zadaszenie, czy też pomieszczenia i obiekty. Przy czym należy zgodzić się z organem odwoławczym, że nie zostało wyjaśnione, czy wskazane obiekty zostały objęte odrębnymi postępowaniami i czy w stosunku do nich zostały wydane rozstrzygnięcia. Tym bardziej, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych wniosku Starosty [...] z dnia [...] września 2020 r. dotyczącego zbadania legalności wykonanych robót wynika, że skarżąca była inicjatorką szeregu postępowań dotyczących zgłoszenia robót, a ponadto w toku postępowania strona przedłożyła kopię decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. ustalającej warunki zabudowy dla działek o numerach [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w D. , a zatem również tych na których powstały sporne obiekty. Ustalenia w tym przedmiocie są istotne dla stwierdzenia samowoli budowlanej. Brak właściwie zebranego materiału dowodowego w tym przedmiocie stanowi o nierozpatrzeniu istoty sprawy. Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, organ odwoławczy wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w sprawie zachodziły przesłanki do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Stan faktyczny sprawy nie został przez organ I instancji ani dokładnie wyjaśniony, ani w pełni nie zebrano materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Organ powiatowy nie wskazał faktów, które pozwalałyby na uznanie, że prawidłowo przeprowadzono postępowanie w przedmiocie ustalenia istoty sprawy. Dodatkowo wątpliwości Sądu wzbudza określenie w postanowieniu organu I instancji adresata nakazu w osobie A. P.. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r., nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) - obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Z uwagi na powyższe, istotna dla sprawy jest zatem również ocena etapu przeprowadzonych robót budowlanych, która determinuje kwestię adresata obowiązku. W rezultacie należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w sprawie zaistniała konieczność wydania orzeczenia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Postępowanie organu pierwszej instancji bezsprzecznie przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, w wyniku czego nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności faktyczne mające znaczenie dla sprawy dotyczącej samowoli budowlanej. Niewyjaśnienie powyższych okoliczności ma więc wpływ na wynik sprawy, gdyż rzutuje na ustalenie materialnoprawnej podstawy orzekania. Wyjaśnienie zaistniałych wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy nie było możliwe przy zastosowaniu art. 136 k.p.a. Istnieje bowiem potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, umożliwiająca dokonanie prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót, przede wszystkim, czy zostały one wykonane legalnie, co wymagać będzie m.in. ponownego przeprowadzenia oględzin i uzupełnienia materiału dowodowego, co wykracza poza zakres postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy według skarżących w sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania przez organ odwoławczy wyjaśnić należy, że brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy spowodowany nieustaleniem istotnych elementów stanu faktycznego nie uzasadnia umorzenia postępowania. Dopiero dysponując wszechstronnie zebranym i ocenionym materiałem dowodowym organ może dokonać ustaleń co do przedmiotu sprawy. Podstawową zatem rolą organu jest pełne zebranie materiału dowodowego, a następnie prawidłowa jego ocena. W orzecznictwie przyjmuje się, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wiąże się z koniecznością uprzedniego zebrania kompletnego materiału dowodowego i poprawnego ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego sprawy, który będzie wykluczał prawną możliwość merytorycznego jej rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 668/18, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew oczekiwaniom skarżących, okoliczność, że nie ustalono należycie co jest przedmiotem postępowania, nie oznacza, że przedmiot ten nie istnieje. W tym stanie rzeczy, ponieważ zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.