II SA/Sz 958/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2009r. sprawy ze skargi K. i M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r.Nr98, poz. 1071, ze zm.), art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...], nakazującą K. i M. K. rozbiórkę drewnianego obiektu budowlanego wybudowanego na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , w związku z pismem M. M. z dnia [...] r., wszczął postępowanie wyjaśniające w sprawie robót budowlanych wykonywanych na działkach nr [...] i [...] w [...] stanowiących własność K. i M. K. oraz M. M. W dniu [...] r. przeprowadził kontrolę budowy przy ul. [...] w [...] i stwierdził, że na nieruchomości prowadzone są roboty budowlane, związane z budową obiektu budowlanego. W protokole z oględzin odnotowano, że w ramach budowy ustawiono drewnianą konstrukcję na bloczkach betonowych o wymiarach 9,80 x 4,70 m + 2,20 x 2,50 m oraz że obiekt budowlany jest usytuowany w odległości 55 cm od płotu działki, od strony północnej i około 0,5 m od budynku stojącego na działce sąsiedniej. Odnotowano także, że inwestorzy nie posiadali pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. W trakcie oględzin K. i M. K. przedłożyli potwierdzenie przyjęcia do Starostwa Powiatowego zgłoszenia robót budowlanych z dnia [...] r., Nr [...], polegających na remoncie altany letniej i WC zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] w zakresie: - wymiany pokrycia dachowego, - wymiany obróbek blacharskich oraz rur spustowych, - wymiany starej stolarki okiennej drewnianej i drzwiowej, - wymiany starych podłóg drewnianych na nowe, - wymiany muszli ustępowej umywalki i baterii umywalkowej. Wyniki oględzin kwestionowanego obiektu zostały utrwalone w postaci dokumentacji zdjęciowej. W toku postępowania M. M. przedłożyła postanowienie Sądu Rejonowego z [...] r., sygn. akt [...] w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, załączając mapę sytuacyjną działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...], z dnia [...] r. Zgodnie z tą mapą granica działek nr [...] i [...] przechodzi przez kwestionowany obiekt budowlany, będący przedmiotem niniejszego postępowania. M. M. przedłożyła również mapę z ewidencji gruntów z dnia [...] r., potwierdzającą wskazany wyżej opis przebiegu granicy obu działek. K. i M. K. w piśmie z dnia [...] r. oświadczyli, że sąsiadka M. M. podała nieprawdziwe dane dotyczące własności działki, na której znajduje się wznoszony obiekt. Według nich M. M. przedstawia sfałszowane mapy granic między działkami nr [...] i [...]. Skarżący przedłożyli mapy z [...] r. oraz kopię pozwolenia na budowę "dwupokojowego domku campingowego" z dnia [...] r., Nr [...], wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej . Skarżący załączyli kopię mapy oraz kopię opracowania z dnia [...] r. W dniu [...] r. pracownicy organu przeprowadzili kolejne oględziny przedmiotowej inwestycji. W toku tych oględzin ustalili, że konstrukcja drewniana została zabudowana, a cały obiekt budowlany jest zadaszony. W protokole z oględzin pracownicy odnotowali, że roboty budowlane są na ukończeniu. Wykonano również dokumentację zdjęciową. Organ I instancji rozstrzygając sprawę uznał, że skarżący rozebrali istniejący obiekt i od podstaw i wykonali zupełnie nowy, co jest sprzeczne z definicją remontu, na który powołują się inwestorzy. Istniejący wcześniej budynek campingu miał wymiary ok. 6,5 x 3,5 m (22,75 m²), projektowany camping z [...] r. miał mieć wymiary 8,0 x 3,0 m (24 m²), podczas gdy powstający na nowo obiekt ma wymiary 9,80 x 4,70 m (46,06m²), dodatkowo z podestem o wymiarach 2,20 x 2,50 m. Według organu wybudowanie powyższego budynku wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nadto, że obiekt znajduje się częściowo na działce będącej własnością M. M. w odległościach około 0,55 m od granicy z działką 52/1, co jest sprzeczne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Biorąc pod uwagę opisane okoliczności organ postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] r.: • zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności wykonanej budowy z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie wykonywanych robót albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, • czterech egzemplarzy projektu budowlanego obiektu (z określeniem jego przeznaczenia i kategorii obiektu) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osób sporządzających projekt, • oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. K. i M. K. nie przedłożyli w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, wobec tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał rozbiórkę obiektu drewnianego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...], jako wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. kierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołujący zarzucili organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu iż sporny obiekt powstał w wyniku samowoli budowlanej. Według strony obiekt powstał "na podstawie legalnego remontu altanki letniej zlokalizowanej na tej działce, na którą to zainteresowani mieli stosowne prawo na podstawie zgłoszenia robót budowlanych ze Starostwa Powiatowego ". Skarżący twierdzą, że M. M. w toku postępowania przedstawiła nieprawdziwe dokumenty dotyczące własności działki, jak i położenia spornego obiektu oraz jego poprzedniej wielkości. Zgodnie z dokumentacją, którą przedstawili skarżący, na tym terenie uprzednio stał już obiekt tj. 2 pokojowy domek campingowy. Domek został wybudowany przez ojca skarżącego S. K. w [...] r. Według odwołujących nie wiadomo dlaczego w uzasadnieniu decyzji I instancji organ przyjął, że wymiary obiektu wynoszą obecnie 9,00 x 4,70 m. Po zakończeniu prac skarżący dokonali pomiaru tego remontowanego obiektu i stwierdzili, że on ma faktycznie wymiary 8,00 x 4,00 m. Zdaniem skarżących po remoncie powstał obiekt o takich samych wymiarach, jaki był poprzednio. Remontowany domek drewniany powstał, na tym samym miejscu, w którym stał domek przed remontem. W tej sytuacji uważają, że nie można przyjąć, iż powstał po remoncie inny obiekt o większych wymiarach i na innym terenie. W wyniku rozpatrzenia odwołania K. i M. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , decyzją z dnia [...] r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak: [...], nakazującą K. i M. K. rozbiórkę obiektu drewnianego wybudowanego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że zebrany przez organ powiatowy materiał dowodowy, w szczególności zaś dokumentacja zdjęciowa, nie potwierdza twierdzeń skarżących o wykonaniu jedynie remontu na przedmiotowym obiekcie. Analiza tego materiału wskazuje, że inwestor dokonał rozbiórki całego lub prawie całego obiektu (w stopniu, w którym całkowicie przestał on spełniać swoją pierwotną funkcję), a następnie jego odbudowy. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 6 w/w ustawy, odbudowę obiektu budowlanego należy traktować na równi z wykonaniem tego obiektu w określonym miejscu, lub też z jego rozbudową lub nadbudową. Oznacza to, że na wykonanie robót budowlanych polegających na odbudowie obiektu budowlanego wymagane jest pozwolenie na budowę, o którym mowa w art. 28 Prawo budowlane. Organ dalej wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru remontu obiektu, jednak wykonane przez niego prace budowlane, polegające na rozbiórce a następnie odbudowie obiektu, znacznie wykraczają poza ustawową definicję remontu. Inwestor nie dokonał ani zgłoszenia zamiaru rozbiórki wskazanego obiektu budowlanego, ani też nie uzyskał pozwolenia na jego odbudowę. Zaistnienie powyższych przesłanek przesądziło o konieczności prowadzenia postępowania w trybie przewidzianym w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że nie ma znaczenia, czy inwestor odbudował obiekt z tych samych materiałów budowlanych, z których wykonany był pierwotny obiekt. Nie ma również znaczenia, czy odbudowany obiekt ma, jak podnoszą skarżący, powierzchnię zabudowy 32 m², czy też jak ustalił organ I instancji 46 m². Skoro obiekt ma powierzchnię zabudowy powyżej 25 m² i nie spełnia wymogów dla obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, a więc obiektu budowlanego wobec, którego właściwy byłby tryb postępowania przewidziany w art. 49b ustawy Prawo budowlane. K. i M. K. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej zmianę. W uzasadnieniu skargi podnieśli takie same zarzuty i argumenty jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżąca K. K. oświadczyła, że zapis w protokole oględzin nieruchomości z dnia [...] r. o wstrzymaniu robót budowlanych został dopisany później. Skarżąca dołączyła również 3 zdjęcia przedstawiające obiekt przed remontem i po remoncie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ogranicza się do badania zgodności orzeczenia z prawem. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Skargę uznać należało za nieuzasadnioną, nie zachodzą, bowiem podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy należy wskazać, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 1, roboty budowlane - do jakich w myśl art. 3 pkt 6 należy: budowa (czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego), przebudowa (czyli wykonywaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego) oraz montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego, co wynika z art. 3 pkt 7 i 7a tej ustawy - można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. W przepisach art. 29-31 ustawy Prawo budowlane wymienione są enumeratywnie budowy oraz rodzaje robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, a ewentualnie zgłoszenia właściwemu organowi. Wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia oznacza, że zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego stwierdziły wykonanie robót budowlanych, polegających na całkowitej rozbiórce obiektu budowlanego, a następnie posadowienia w tym miejscu nowego bez legitymowania się posiadaniem wymaganego prawem pozwolenia. Zdaniem Sądu organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i dokonały właściwej oceny prawnej w przedmiotowej sprawie. Działania inwestora prowadzone na spornym obiekcie to roboty budowlane, które należało zakwalifikować jako odbudowę. Prace te zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane inwestor mógł rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy o tym, że wbrew twierdzeniu K. i M. K. nie dokonali oni remontu, ale rozebrali budynek, który miał ulec remontowi, a następnie postawili nowy obiekt budowlany, naruszając przy tym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zakresie usytuowania obiektu w granicy działki. Powoływane rozporządzenie w § 12 ust. 1 pkt 2 określa odległość od granicy działki sąsiedniej ścian bez otworów okiennych i drzwiowych - wynoszącą 3 m. Dopuszcza się możliwość odstępstwa od tego wymogu i zmniejszenia odległości do 1,5 m, a nawet usytuowania budynku w granicy z działką sąsiednią (§ 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia). W tym miejscu wskazać należy na ustalenia punktów granicznych działek [...] i [...] przez Sąd Rejonowy I Wydział Cywilny w postanowieniu z dnia [...] r., sygn. akt [...], wydanego w sprawie z wniosku M.M. z udziałem M. K. w sprawie rozgraniczenie nieruchomości. Mając na uwadze ustalony przez Sąd Rejonowy przebieg granicy między działkami nr [...] i [...] należy stwierdzić, że skarżący nie zachowali ustalonych w przytoczonym powyżej przepisie odległości od granicy działki. Odbudowany przez skarżących obiekt usytuowany jest bowiem z przekroczeniem sądownie ustalonej granicy. Dokonując całkowitej rozbiórki obiektu budowlanego przy ulicy [...]w [...], co potwierdza dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach administracyjnych, skarżący przekroczyli dopuszczalną możliwość prowadzenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, określoną w art. 29 ustawy Prawo budowlane. Twierdzenia skarżących o wykonanym remoncie na spornym budynku są chybione i są przejawem dowolnego interpretowania przepisów prawa budowlanego. Zgodnie, bowiem treścią art. 3 pkt 8 tej ustawy, przez remont należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym, roboty te polegać mają na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Jeśli zaś roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych, pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu, jak w przedmiotowej sprawie, wówczas inwestor dokonuje odbudowy, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 powyższej ustawy zalicza się do budowy. W obu definicjach (remontu i odbudowy) inny jest zakres wykonywanych robót budowlanych i przedmiot, którego dotyczą. Przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej. Przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zniszczeniu, obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1546/07 opublikowany w bazie internetowej NSA). Stosując tryb przewidziany w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego rozpoczął proces legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. Wydał w dniu [...] r. stosowne postanowienie, w którym nakazał inwestorom przygotowanie odpowiednich dokumentów (zaświadczeń, projektu budowlanego, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane), wyznaczył termin ich przedłożenia do dnia [...] r. Skarżący odebrali to postanowienie w dniu [...] r., zatem termin do wykonania nałożonych obowiązków był realny. W przypadku, gdyby skarżący mieli uzasadnione powody niedotrzymania terminu mogli się również ubiegać się o przedłużenie tego terminu. Pomimo prawnej możliwości wykonania nałożonych obowiązków, K. i M. K. uruchomili środki odwoławcze, kwestionując działania organu nadzoru budowlanego, nie podjęli jednakże jakiejkolwiek próby wykonania nakazanych obowiązków. Skarżący, jako osoby naruszające prawo, obciąża ryzyko skutków w postaci obowiązku wykonania określonych czynności w celu restytucji stanu zgodnego z prawem. W tej sytuacji, zgodnie z art. 48 ust.1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego zasadnie nakazał rozbiórkę wybudowanego obiektu. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), skargę oddalił.