II SA/Sz 963/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz ( spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust.1 i ust. 1a, art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), § 5 ust. 1 pkt 2 Uchwały Nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecin z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 24 listopada 2004 r. Nr 85, poz. 1592), zgodnie z załącznikiem do Zarządzenia Nr 188/04 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie opinii dotyczącej przebiegu przez Miasto Szczecin dróg wojewódzkich, wymierzył M.B. - prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą E., karę pieniężną w wysokości –[...] zł za zajęcie pasa drogi wojewódzkiej pl. [...], pod jednostronną reklamę o pow. [...] m2, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi od dnia [...] r. do dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że M.B. dysponowała zezwoleniem z dnia [...] r. na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Pl. [...] pod reklamę w terminie od [...] r. do dnia [...] r. Wnioskiem z dnia [...] r. M.B. zainicjowała postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...]. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. organ ustalił, iż na słupie oświetlenia ulicznego Pl. [...] funkcjonuje reklama o powierzchni [...] m2. Z kontroli sporządzono protokół oraz wykonano zdjęcia. Pismem z dnia [...] r. strona została powiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy oraz o terminie oględzin przedmiotowego terenu w dniu [...] r. Ponowne kontrole pasa drogowego przeprowadzone w dniach [...]r. wykazały dalsze zajęcie pasa drogowego pod jednostronną reklamę o powierzchni [...] m2, umieszczoną na słupie oświetleniowym w pasie drogowym drogi wojewódzkiej Pl. [...]. Z kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną oraz protokoły. W dniu [...] r. przeprowadzono oględziny, które potwierdziły funkcjonowanie przedmiotowego nośnika reklamowego. Organ wyjaśnił, że stwierdzenie zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, obliguje organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. Następnie Prezydent Miasta, powołując się na treść wymienionych w podstawie prawnej decyzji przepisów ustawy o drogach publicznych oraz wysokość stawek opłat wynikających z § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecin, wskazał sposób obliczenia opłaty karnej: 1,20 (stawka zł/m2/dzień) x [...] (ilość dni) x [...] (powierzchnia reklamy w m2) x 10 (dziesięciokrotność karnej opłaty) = [...] zł. W odwołaniu od decyzji organu I instancji M.B. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz podniosła zarzuty naruszenia: - art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., poprzez sprzeczne z dyspozycją tych przepisów rozpatrzenie materiału dowodowego, skutkujące wadliwym przyjęciem, iż zgromadzone dowody uzasadniają - w świetle art. 40 ustawy o drogach publicznych - wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi; - art. 8, art. 9 i 10 K.p.a. poprzez naliczenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, za okres przed powiadomieniem strony o toczącym się przeciwko niej postępowaniu o wymierzenie tej kary, a nadto poprzez nie zapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu. Odwołująca się zarzuciła, że organ nie poinformował jej o terminach oględzin w dniach [...] r. oraz że nie miała możliwości skontrolowania, czy fotografie wykonano rzeczywiście w tych dniach i czy dotyczą tablicy reklamowej za którą wymierzono karę. Strona powołała się również na wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2004 r., sygn. akt VI SA/Wa 2177/04, w którym sąd stwierdził, że "powiadomienie strony o toczącym się postępowaniu przed wydaniem decyzji, ale już po upływie okresu objętego karą, nie pozbawia zasadności zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a.". W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego 0'.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały NrXXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecin z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium, po przytoczeniu treści art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych wskazało, że od dnia [...] r., tj. od momentu gdy stronie doręczono pismo z dnia [...] r. zawiadamiające o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego Pl. [...], strona miała świadomość skutków zajęcia pasa drogowego bez aktualnego zezwolenia zarządcy drogi. Kontrole przeprowadzone przez organ w dniach [...] r. wykazały dalsze funkcjonowanie jednostronnej reklamy, należącej do strony, umieszczonej na słupie oświetleniowym o niezmienionej treści i powierzchni. Oględziny przeprowadzone w dniu [...] r., bez udziału strony, a następnie [...]r. wykazały fakt zasłonięcia treści reklamowej. Zawiadomieniem z dnia [...] r. strona została poinformowana o możliwości zapoznania się z dokumentacją zebraną w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo zawiadomił stronę o miejscu i terminie oględzin, tj. przynajmniej na siedem dni przed terminem. Organ wyjaśnił, że informowanie strony o każdej kontroli pasa drogowego mogłoby doprowadzić do niepożądanych zachowań i nieprawidłowości, bowiem potencjalnie każdy mógłby bezprawnie zajmować pas drogowy przez dłuższy okres, po czym usuwać reklamę, czy też inny obiekt z pasa drogowego na dzień oględzin, o którym byłby ze stosownym wyprzedzeniem poinformowany. Niezapowiedziane kontrole pozwalają na ujawnienie i wykazanie ciągłości bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Na podstawie dokumentacji zdjęciowej z przeprowadzonych kontroli Kolegium stwierdziło, że reklama, umieszczona na stałym nośniku reklamowym, funkcjonowała w pasie drogowym ul. [...] w sposób nieprzerwany, po dniu [...]r., bez zmiany usytuowania, powierzchni i treści. Oznacza to, że strona w sposób ciągły zajmowała pas drogowy po wygaśnięciu zezwolenia udzielonego poprzednią decyzją, z terminem zakończenia zajęcia pasa drogowego w dniu [...] r. Zdaniem Kolegium, zasadnym jest wymierzenie M.B. kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego Pl. [...] przez panel reklamowy o powierzchni [...] od dnia [...] tj. po upływie terminu określonego w uprzednio udzielonym zezwoleniu, do dnia [...] r. tj. do dnia przeprowadzenia ostatniej kontroli. Organ wskazał, że odcinek drogi Pl. [...] został zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich zgodnie z Zarządzeniem nr 188/04 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie opinii dotyczącej przebiegu przez Miasto Szczecin dróg wojewódzkich. Kolegium dodatkowo wyjaśniło, że nie doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. gdyż powiadomienie M.B. o toczącym się postępowaniu nastąpiło pismem z dnia [...]r., a więc przed upływem okresu objętego karą, który w sprawie niniejszej obejmował dni od [...] r. do [...] r. M.B. zaskarżyła wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia tj. : - art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 K.p.a., poprzez zaakceptowanie naruszenia przez organ I instancji podstawowych zasad postępowania administracyjnego; - art. 140 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., poprzez nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania a tym samym niedostateczne wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. M.B. zarzuciła organowi, że dokonał jednostronnych kontroli nie tylko przed powiadomieniem jej o wszczęciu postępowania, ale też przed właściwym terminem wyznaczonym w celu oględzin. W jej ocenie, czynności podjęte przez organ przed zawiadomieniem strony o wszczęciu postępowania nie mogą wywoływać skutków prawnych. Ponadto, Kolegium zaakceptowało obejście przepisów prawa przez organ I instancji, który zamiast oględzinami - dowodem znanym w procedurze administracyjnej - w celu wykazania swoich racji posługuje się jednostronną, niemożliwą do obiektywnej weryfikacji "kontrolą". Skarżąca zwróciła jednocześnie uwagę, że w analogicznych przypadkach Samorządowe Kolegium Odwoławcze za zasadny uznało podnoszony w innych postępowania zarzut odnoszący się do wymierzenia kary pieniężnej za okres, który poprzedza wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie. Dla potwierdzenia tej okoliczności skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. M.B. zarzuciła również organowi, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się w sposób merytoryczny do postawionych zarzutów, w szczególności dotyczących wymierzenia kary pieniężnej za okres przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Całkowite pominięcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze części zarzutów podniesionych w odwołaniu i nie ustosunkowanie się do nich jest działaniem, które nie powinno być akceptowane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. udział w sprawie zgłosiła Prokurator Prokuratury Apelacyjnej, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem zaskarżenia stała się decyzja orzekająca o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Obowiązujące w okresie stwierdzonego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wydania kwestionowanej decyzji przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), zwanej dalej ustawą, określają zarówno przesłanki umożliwiające zajęcie pasa drogowego jak i konsekwencje wynikające z dokonania takiego zajęcia bez uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 tego przepisu, zezwolenie dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Stosownie do art. 40 ust. 12 ustawy, za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Według ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego, M.B. dokonała zajęcia pasa drogowego [...] poprzez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni [...] m2, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządy drogi. Z nadesłanych przez organ akt administracyjnych wynika, że w dniu [...] r. Prezydent Miasta, decyzją nr [...], udzielił M.B. zezwolenia na zajęcie m.in. pasa drogowego [...], działka nr [...] pod [...] reklam umieszczonych na słupach oświetlenia ulicznego, w okresie od dnia [...] r. do czasu zapotrzebowania terenu, lecz nie dłużej niż do dnia [...] r. W decyzji tej zobowiązano M.B. do opuszczenia terenu oraz przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego najpóźniej w ostatnim dniu obowiązywania zezwolenia. Jednocześnie, w pkt 5 decyzji, pouczono skarżącą, że za niedotrzymanie warunków zezwolenia, za przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcia większej powierzchni niż określona w zezwoleniu, będzie pobierana kara pieniężna w wysokości dziesięciokrotnej opłaty. W aktach administracyjnych znajduje się również kopia decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], którą organ, po rozpatrzeniu wniosku M.B. złożonego [...] r., odmówił jej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...], działka nr [...] w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. W świetle powyższych okoliczności prawidłowo ustaliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że skarżąca po dniu [...] r. nie dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego ul. [...] celem dalszego umieszczania w nim reklamy. Według protokołów kontroli pasa drogowego [...] które miały miejsce w dniach [...] r., na słupie oświetleniowym nadal znajdował się nośnik reklamy oraz reklama, na której umieszczenie M.B. posiadała zgodę zarządcy drogi do dnia [...]r. Sama reklama była na nośniku umieszczona w okresie od [...] r. Ustalenia te potwierdzają dołączone do protokołów fotografie. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącej kwestionujące możliwość dopuszczenia, jako źródeł dowodowych, protokołów kontroli ze względu na brak możliwości zweryfikowania okoliczności wykonania zdjęć, w tym poprawności zapisu (utrwalenia) przez użyty aparat fotograficzny stanu faktycznego (np. co do daty wykonania zdjęcia). Sporządzone przez pracowników Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego protokoły oraz fotografie mogą stanowić źródło dokumentujące określony stan faktyczny. Podkreślić bowiem należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie ograniczają katalogu źródeł dowodowych, stanowiąc w art. 75 § 1 K.p.a., zdanie pierwsze, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ponadto, w trakcie postępowania administracyjnego skarżąca nigdy nie negowała faktu funkcjonowania przedmiotowej reklamy w pasie drogowym [...]. Jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta z [...] r. organ nie zezwolił skarżącej na dalsze umieszczenie przedmiotowej reklamy, tj. od [...] r. do [...] r. M.B. niewątpliwie miała świadomość bezprawności zajmowania pasa drogowego po dniu [...] r. i o skutkach takiego działania została pouczona przez organ w decyzji z dnia [...] r. Nie bez znaczenia dla oceny stanu rzeczy jest również to, że skarżąca zajmowała pas drogowy w ramach prowadzonej przez siebie od lat działalności gospodarczej, polegającej właśnie na oferowaniu powierzchni reklamowych na rożnego rodzaju nośnikach sytuowanych w pasach drogowych w mieście [...]. W tym zakresie, co do odpowiedzialności sprawcy zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia skład orzekający w pełni podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym, udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ściśle określonym w tym zezwoleniu okresie, nie powoduje jakichkolwiek "praw nabytych" na przyszłość, a samo wystąpienie z kolejnym wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie uprawnia do jego zajęcia bez uzyskania pozytywnej w tym zakresie decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 377/10, podobnie NSA w wyroku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 513/10 oraz WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 227/11). Jeśli chodzi o sformułowany w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania w związku z uniemożliwieniem skarżącej udziału w kontrolach pasa drogowego Sąd stwierdził, że zarzuty te okazały się nieskuteczne, bowiem nie mogły w okolicznościach niniejszej sprawy skutkować uwzględnieniem skargi. Pierwsze czynności dokumentujące zajęcie pasa drogowego [...], po wygaśnięciu dotychczasowego zezwolenia z dnia [...] r., zostały podjęte przez pracowników Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w dniu [...] r. Niezwłocznie po ustaleniu, że w pasie drogowym [...] nadal znajduje się reklama na nośniku umieszczonym przez skarżącą, pomimo braku stosownego zezwolenia, już w dniu [...] r. skierowano do M.B. zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego, informując jednocześnie, w oparciu o art. 79 § 1 K.p.a., o planowanym przeprowadzeniu dowodu z oględzin w sprawie na dzień [...]. Sąd nie dopatrzył się zatem naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu. Działania pracowników Zarządu Dróg i Transportu Drogowego, nawet te, które zostały poczynione przed formalnym zawiadomieniem strony o wszczęciu postępowania, niewątpliwie leżały w gestii organu zarządzającego drogą w imieniu zarządcy - Prezydenta Miasta, dlatego nie można im również zarzucić braku podstawy prawnej. Poza tym, dokonane w tym okresie ustalenia dotyczące zarówno faktu jak i okresu zajmowania pasa drogowego przez reklamę oraz jej powierzchni, nie zostały przez skarżącą w żaden sposób zanegowane. Nadto, przed wydaniem decyzji stronie umożliwiono również skorzystanie z jej uprawnień wynikających z treści art. 10 § 1 K.p.a., o czym świadczy zawiadomienie z dnia [...] r. Skoro skarżącej wygasła decyzja zezwalająca na zajęcie przez reklamę m.in. pasa drogowego [...], to tym samym dalsze jej funkcjonowanie w pasie drogowym było bezprawne, uzasadniając wymierzenie kary pieniężnej. Odnosząc się do postawionego Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zarzutu odstąpienia od dotychczas zajmowanego stanowiska co do możliwości objęcia karą pieniężną okresu bezprawnego zajęcia pasa drogowego przed dniem zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i powołania na tą okoliczność dwóch decyzji tego organu z [...] r. i [...] r. Sąd wyjaśnia, że decyzje te nie mogą podlegać ocenie prawnej w ramach prowadzonego obecnie postępowania sądowoadministracyjnego. Nie zostały bowiem one zaskarżone. To, że zaprezentowana w ww. decyzjach wykładnia przepisów była dla strony skarżącej korzystna, nie przesądza o tym, iż była ona zgodna z prawem i że w niniejszej sprawie miałaby zostać przez Sąd zaakceptowana. Nie zawsze również zmiana wykładni przepisów prawa stanowi o zasadności naruszenia zasady zaufania do organów państwa (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt I GSK 47/07). W rozpoznawanej sprawie przekonania co do takiego naruszenia praw strony, które winny podlegać ochronie prawnej, Sąd nie powziął. Reasumując, ustalenie M.B. kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi na poziomie [...] zł nastąpiło w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, jako dziesięciokrotność iloczynu liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez powierzchnię reklamy (łącznie [...] m2), liczby dni zajmowania pasa drogowego ([...]) i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, która to stawka wynosiła 1,20 zł, zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 Uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 8 listopada 2004 r., Nr XXVIII/567/04 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Tym samym, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając skargę w całości jako niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, orzekł o jej oddaleniu.