II SA/Sz 967/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 4 listopada 2025 r. nr II.ZA.7024.U.6215.2025.DB w przedmiocie opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Prezydenta Miasta Szczecin na rzecz strony skarżącej M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 4 listopada 2025 r. nr II.ZA.7024.U.6215.2025.DB, Prezydent Miasta na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5, ust. 10, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889 t.j., dalej: "u.d.p."), § 3 ust. 1 pkt 2, uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] stycznia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych (Dz. Urz. Woj. Z. 2024 r. poz. [...] t. j.), uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] października 2000 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych w Mieście S. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. [...] ze zm., dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku złożonego 31 października 2025 r. przez M. K. (dalej; "skarżąca", "strona"), zezwolił na zajęcie pasa drogowego ul. [...] (dz. nr [...] "dr" obręb [...] - droga powiatowa) w S., w terminie od 10 listopada 2025 r. - bezterminowo w celu umieszczenia urządzenia obcego (urządzenie niezwiązane funkcjonalnie z drogą lub ruchem drogowym) - przyłącza wodociągowego o łącznej powierzchni rzutu poziomego 0,45 m2 przyjęto jako 1 m2 (zgodnie z art. 40 ust. 10 u.d.p. zajęcia pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2) zgodnie z zestawieniem i wyliczeniem na str. 2. W punkcie I decyzji wskazano szczegółowe wyliczenie opłaty wskazane w: punkcie V.1 w wysokości: 8,55 zł, do zapłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość opłaty stała się ostateczna, punkcie V.2. w wysokości: 60 zł, którą należy wnosić jako opłatę roczną do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok. W punkcie II decyzji ustalono, że lokalizacja urządzeń powinna być zgodna z lokalizacją zaznaczoną na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik do niniejszego zezwolenia. W punkcie III decyzji wyjaśniono, że jeżeli urządzenia mają być usunięte z pasa drogowego należy wystąpić z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wykonanie robót. W punkcie IV decyzji pouczono, że w przypadku przekroczenia powierzchni określonej w niniejszym pozwoleniu, zarządca drogi wymierzy karę pieniężną zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 3 u.d.p. W punkcie V decyzji wskazano, że wysokość opłaty dla drogi powiatowej ustalono na str. 2 w tabelach: - nr 1 za okres od 10 listopada 2025 r. do 31 grudnia 2025 r.; - nr 2 za umieszczenie urządzeń za następne lata. Na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. organ odstąpił od uzasadnienia decyzji z uwagi na uwzględnienie w całości żądania strony. W złożonej na powyżej opisaną decyzję skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie M. K. wniosła o odstąpienie od naliczania opłat z tytułu umieszczenia przyłącza wodociągowego. Żądanie zawarte w skardze uzasadniła brakiem wiedzy o konieczności stałego uiszczania rocznych opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego. Jak również poniesieniem dużych kosztów finansowych związanych z koniecznością budowy przyłącza, wynikającą z odmowy spółki Z. Sp. z o.o. uruchomienia istniejącego starego przyłącza. Skarżąca wskazała na art. 15 i art. 21 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 757) i wywiodła, że koszty modernizacji przyłącza do granicy jej działki powinien ponieść zarządca drogi. Skarżąca nie zgodziła się z ustaleniem opłat, skoro nikt inny oprócz niej w podobnej sytuacji modernizacji przyłącza na ul. [...] nie został obciążony taką opłatą wskazując, że organ dopuścił się dyskryminacji i nierównego traktowania, co jest niezgodne z przepisami Konstytucji RP. W piśmie z 16 grudnia 2025 r., stanowiącym odpowiedź organu na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi. W motywach uzasadnienia organ wyjaśnił, że podaniem złożonym 31 października 2025 r. skarżąca wniosła o wydanie zezwolenia na umieszczenie przyłącza wodociągowego w pasie drogowym ul. [...] (dz. ew. nr [...] "dr" obręb [...] - droga powiatowa) w terminie od dnia 10 listopada 2025 r. - bezterminowo. Postępowanie w sprawie zostało zakończone decyzją administracyjną uwzględniającą w całości żądanie strony. Dalej organ powołał przepisy art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 5, ust.8, ust. 13a u.d.p. i wskazał, że w ich świetle zajęcie pasa drogowego, w tym przypadku poprzez umieszczenie w pasie drogowym liniowego urządzenia obcego, jakim jest przyłącze wodociągowe, związane jest z obowiązkiem odpłatności, czyli z wymiernym wydatkiem finansowym, którego wysokość, stosownie do treści art. 40 ust. 11 ustawy, ustala w drodze decyzji zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jej pobieranie jest zatem obligatoryjne. Dla oceny zgodności z prawem takiej decyzji, nie mają znaczenia okoliczności, z powodu których strona wniosła o wydanie zezwolenia. Ponadto w ocenie organu złożony 31 października 2025 r. wniosek dowodzi, iż strona miała świadomość, że zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Występując o zezwolenie winna również wiedzieć o konieczności wnoszenia opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego. W piśmie z 19 grudnia 2025 r., złożonym do sądu 30 grudnia 2026 r., mając za podstawę art. 54 § 2a ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") organ sporządził uzasadnienie decyzji. Wskazał w nim, ponad przedstawione wyżej stanowisko, że biorąc pod uwagę, że strona wnioskowała o umieszczenie przyłącza wodociągowego dn32PE o całkowitej powierzchni 0,45m2 (zgodnie z art. 40 ust. 10 u.d.p. zajęcia pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1,00 m2 jest traktowane jak zajęcie 1,00 m2) w terminie od dnia 10 listopada 2025 r. - bezterminowo, organ naliczył opłatę: za okres od dnia 10 listopada 2025r. do dnia 31 grudnia 2025 r. w wysokości: 8,55zł, płatna w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość opłaty stała się ostateczna; za kolejne lata w wysokości: 60 zł, płatne do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje. W myśl art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.). W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: . uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); . stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości albo w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; . stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga – zgodnie z art. 151 p.p.s.a. – podlega oddaleniu w całości albo w części. Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i ich wykładni przez organ administracji oraz zgodności z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji. Dokonując kontroli działalności administracji publicznej, sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy i posiada jedynie uprawnienia kasacyjne. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu stanowiły przepisy art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1 a, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 10, ust. 13 przywołanej na wstępie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W myśl art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej; zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych. W świetle art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Natomiast w art. 40 ust. 5 u.d.p. określono, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego i stawki opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (art. 40 ust. 10 u.d.p.). Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m˛ lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego lub innego urządzenia obcego mniejszej niż 1 m˛ traktuje się jak zajęcie 1 m˛ pasa drogowego. Opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 11 u.d.p.). W myśl art. 40 ust. 13 u.d.p. termin uiszczenia opłaty wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 13a, zgodnie z którym opłatę roczną, o której mowa w ust. 5, za pierwszy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym uiszcza się w terminie określonym w ust. 13, a za lata następne – do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok. Z powyższych przepisów wynika, że opłata za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg pobierana jest od podmiotu zainteresowanego, który występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia. Zainteresowany uiszcza ją w zamian za zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Opłata ta jest pobierana niejako za umożliwienie korzystania z pasa drogowego do celów innych niż drogowe. W badanej sprawie podstawą nałożenia spornej opłaty na skarżącą było umieszczenie w pasie drogowym przez stronę skarżącą przyłącza wodociągowego. Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, które w ocenie sądu mogło doprowadzić do nieprawidłowego zastosowania prawa materialnego, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wydając decyzję z zakresu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, organy winny w sposób niewątpliwy ustalić, kto i w jakim okresie zajmuje pas drogowy przez przedmiotowe urządzenie, bowiem obowiązek uiszczenia opłaty corocznej obciąża wyłącznie podmioty, które są, po jego podłączeniu do sieci, w posiadaniu urządzenia umieszczonego w pasie drogowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że pas drogowy zajmuje ten, kto faktycznie posiada określone urządzenie w pasie drogowym (por. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 23/12 LEX nr 1331840; wyrok WSA w Poznaniu z 11 października 2016 r., sygn. akt III SA/Po 181/16 LEX nr 2161565). Ustalenie zatem tego, kto w kontrolowanej sprawie zajmuje pas drogowy ma podstawowe znaczenie, pozwoli bowiem na dokonanie oceny, czy istniała podstawa prawna do obciążenia skarżącej obowiązkiem ponoszenia opłat z tego tytułu za okres wskazany w zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu w kontrolowanej sprawie organ nie dokonał prawidłowych ustaleń w tym zakresie. Definicja legalna przyłącza wodociągowego zawarta została w art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2024 r. poz. 757 ze. zm.; dalej: "u.z.z.w."). Zgodnie z tym przepisem przyłącze wodociągowe to odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym. Z kolei z definicji legalnej sieci zawartej w art. 2 pkt 7 u.z.z.w. wynika, że sieć stanowią przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art., 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Jak z kolei stanowi art. 15 ust. 2 u.z.z.w. realizację budowy przyłączy do sieci zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Powołany przepis można zatem traktować jako nakładający na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci wyłącznie obowiązek finansowego i organizacyjnego zastąpienia przedsiębiorstwa sieciowego w realizacji brakującego "odcinka sieci", który pozwoli na doprowadzanie wody do instalacji wewnętrznej albo odprowadzanie ścieków z instalacji wewnętrznej w nieruchomości (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2006 r., III CZP 105/05, publ. w OSNC 2006, Nr 10, poz. 159). Sąd podziela w niniejszej sprawie te poglądy orzecznictwa sądowego, które wskazują, że przyłącze wodociągowe po jego podłączeniu do sieci należy traktować jako element składowy sieci. Przemawia za tym definicja sieci z art. 2 pkt 7 u.z.z.w. Skoro siecią są przewody w posiadaniu przedsiębiorstwa, które służą do dostarczania wody albo odprowadzania ścieków, to wskutek przyłączenia do sieci możliwe jest odprowadzanie cieczy od odbiorcy usługi. Najpóźniej z chwilą połączenia urządzenia z siecią przedsiębiorstwa sieciowego obejmuje ono władztwo nad urządzeniem w celach związanych z działalnością przesyłową. Połączenie sieci z instalacją wewnętrzną w nieruchomości ma na celu zapewnienie dostarczania mediów odbiorcy, zatem przyłącze ściśle wiąże się z funkcjami wykonywanymi przez sieć wodociągową albo kanalizacyjną (M. Balwicka-Szczyrba, Urządzenia przesyłowe - zagadnienia szczegółowe (w:) Korzystanie z nieruchomości przez przedsiębiorców przesyłowych - właścicieli urządzeń przesyłowych, LEX 2015). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 sierpnia 2023 r. w sprawie sygn. akt II GSK 594/20 (publ.w.ONSAiWSA 2024/3/30) podział odcinków przewodu kanalizacyjnego na stanowiące przyłącze i te, które są elementami sieci ulega zmianom w zależności od tego, w którym momencie oceniany jest stan posiadania przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego. Jeżeli bowiem w wyniku realizacji budowy przyłącza dojdzie do jego zespolenia z istniejącą (w tym momencie) siecią, to przyłącze przekształci się w element sieci. Po przyłączeniu przyłącza kanalizacyjnego w jezdni pasa drogowego jego status uległ zmianie, stanowi już element sieci, wchodzi w skład przedsiębiorstwa sieciowego (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2023 r., II GSK 594/20, ONSAiWSA 2024, nr 3, poz. 30). Powołane poglądy prawne Sądu kasacyjnego zachowują walor aktualności dla rozważań dotyczących urządzenia w postaci przyłącza wodociągowego. Oceniając czy istnieje po stronie skarżącej obowiązek ponoszenia corocznej opłaty z tytułu umieszczenia urządzenia w pasie drogowym organ uwzględni wynik ustalenia w zakresie włączenia spornego przyłącza do sieci wodno-kanalizacyjnej przedsiębiorstwa sieciowego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 1 lit. "c" p.p.s.a. zaskarżona decyzja została uchylona. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.