II SA/Sz 976/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant sekretarz sądowy Paulina Grzegórzek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Stargardzie na uchwałę Rady Miejskiej w Ińsku z dnia 21 lutego 2024 r., nr XLVIII/382/2024 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ińsko na rok 2024 stwierdza nieważność § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Stargardzie (dalej "Prokurator") złożył skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ińsku z dnia 21 lutego 2024 r. o nr XLVIII/382/2024 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ińsko na rok 2024 (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2024 r. poz. 1312; dalej "uchwała") w zakresie § 11, załącznika do ww. uchwały, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części. Zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść aktu prawnego, tj. art. 11a ust. 4 a contrario w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 ze zm.; dalej "u.o.z."), poprzez powierzenie w § 11 załącznika do uchwały - realizacji zadania polegającego na zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt w gminie - schronisku dla zwierząt "Po drugiej stronie Choszczna - Schronisko dla bezdomnych zwierząt sp. z o.o., ul. Komunalna 14, 73-200", podczas gdy z wykładni ww. przepisów wynika, że realizacja tego zadania nie może być powierzona schronisku dla zwierząt. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że podmiotem prowadzącym schronisko jest spółka z o.o. Spółka jako przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą, zaś działalność w postaci zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt nie jest koncesjonowana. Pismem z 10 lutego 2025 r. Burmistrz Ińska przesłał do Sądu pismo, do którego dołączył kopę umowy zawartej w dniu 30 grudnia 2023 r. pomiędzy Gminą Ińsko, a spółką z o.o. "Po Drugiej Stronie Choszczna - Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt". Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; dalej "p.p.s.a.") przeprowadzić dowód z ww. umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zaskarżona uchwała obecnie utraciła moc. Jednakże fakt ten nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej "u.s.g.") wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy naruszeń należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał bądź naruszenie prawa materialnego, a także naruszenie procedury podejmowania uchwał, przy czym naruszenia te powinny polegać na pozostawaniu uchwały w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Chodzi tu bowiem o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. Istotnymi naruszeniami prawa są więc naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin (art. 11 ust.1 u.o.z."). Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (dalej "Program opieki nad zwierzętami"). Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z., Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Na podstawie art. 11a ust. 4 u.o.z., realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego do tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi więc ściśle respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione wyłącznie w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Program opieki nad zwierzętami ma dwojaki charakter: z jednej strony jest aktem prawa miejscowego, a więc powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne (powinien być skierowany do ogólnie określonej kategorii podmiotów, określać zasady zachowania w powtarzalnych sytuacjach), a z drugiej - mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z., potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania - podkreśla się jego wykonawczy, konkretny charakter oraz konieczność dostosowania do warunków lokalnych. Pogodzenie tych dwóch wartości (aktu prawa miejscowego i wykonawczego charakteru) powoduje, że Program ten w istocie zawiera normy o charakterze mieszanym abstrakcyjno-konkretnym, z naciskiem jednak na cel programu, tj. konieczność konkretyzacji sposobu działania gminy w określonych sytuacjach tak, aby spełnione zostały należyte standardy ochrony zwierząt. Program opieki nad zwierzętami to zatem w istocie plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany, konkretny. Wykonawczy charakter Programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania oraz nie wskaże konkretnych środków finansowych i sposobu ich wydatkowania na poszczególne zadania wskazane w Programie. Podkreślić należy, że cel ustawowy spełniają jedynie zapisy Programu ochrony zwierząt dążące do zapewnienia rzeczywistej, a nie pozornej opieki nad zwierzętami na terenie danej gminy. Prokurator zaskarżył § 11 załącznika do uchwały o treści: "Zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizuje firma Po Drugiej Stronie Choszczna - Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt, ul. Komunalna 14, 73-200 Choszczno.", jako naruszającego art. 11a ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 4 u.o.z. Według Prokuratora, w związku z treścią ww. przepisów nie jest możliwe powierzenie realizacji zadania w postaci zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt – podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Zgodzić należy się z Prokuratorem, że nie jest możliwe powierzenie realizacji ww. zdania podmiotowi prowadzącemu schronisko wyłącznie na podstawie zapisów Programu ochrony zwierząt. Należy bowiem pamiętać, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt jest obowiązkiem gminy należącym do jej zadań własnych, które gmina może realizować w kilku formach. Przystępując do realizacji ww. zadania, gmina może dokonać wyboru, czy przedmiotowe zadanie będzie realizowane przez nią samodzielnie lub za pośrednictwem samorządowej jednostki budżetowej albo samorządowego zakładu budżetowego, czy też zadanie to zostanie przekazane na zewnątrz gminy na podstawie ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2023 r. poz. 571), bądź będzie wykonywane przez podmiot trzeci na podstawie zawartej z gminą umowy cywilnej. W tej ostatniej sytuacji podmiot prowadzący schronisko mógłby na podstawie umowy cywilnej zawartej z daną gminą przejąć do wykonania przedmiotowe zadanie. W niniejszej sprawie organ nie wykazał, żeby z podmiotem prowadzącym schronisko łączyła go umowa na podstawie, której schronisko przejęłoby realizację zadania w postaci zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. A tylko w takiej sytuacji, zapis § 11 załącznika do uchwały mógł być uznany za prawidłowy. Wówczas ww. przepis należałoby odczytać jako zapis o charakterze informacyjnym, gdzie należy zgłosić się z rannym zwierzęciem po pomoc. Przedstawiona przez organ Sądowi umowa z dnia 30 grudnia 2023 r. nie obejmowała realizacji tego rodzaju działań przez podmiot prowadzący schronisko. Z tych też względów, Sąd uznał zarzut Prokuratora za zasadny i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały.