II SA/Sz 980/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lutego 2012 r. sprawy ze skargi B. W.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej I . uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. W.-W. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz decyzją z dnia [.. .]r. nr [...] , działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98,poz.1071zezm.), art. 64 ust. 1 w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) i art. 67a § ,1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), odmówił B. W.-W. rozłożenia na raty spłaty opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł, ustalonej decyzją z dnia [...] r. nr[...] . Opisany w decyzji stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Pismem z dnia [...] r. B. W.-W. zwróciła się do Burmistrza o rozłożenie na raty na okres [..] lat opłaty adiacenckiej uzasadniając swą prośbę trudną sytuacją finansową. Wnioskodawczyni wskazała, że skorzystanie przez nią z ustawowej możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty przez okres [...] lat został przez nią przeoczony wskutek braku znajomości przepisów i nie uzyskania informacji o takiej możliwości ze strony pracowników Urzędu Miejskiego. B. W.-W. wniosła również o wycofanie tytułów egzekucyjnych od komornika Urzędu Skarbowego. Burmistrz zobowiązał B. W.-W. do przedłożenia dowodów na okoliczność jej trudnej sytuacji majątkowej. Strona w piśmie skierowanym do organu wyjaśniała, że jest osobą niepełnosprawną. W okresie od [...] r. posiadała lekki stopień niepełnosprawności, natomiast od [...] r., na skutek pogorszenia stanu zdrowia, orzeczono wobec niej o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. Wskazała nadto, że jej stan zdrowia wymaga ciągłej rehabilitacji w publicznych placówkach służby zdrowia, ponieważ trudna sytuacja finansowa w jakiej się znajduje nie pozwala na poddanie się rehabilitacji w placówkach prywatnych. B. W.-W. podała również, że utrzymuje się z renty rodzinnej po zmarłym mężu Z., która wynosi około [...] zł, z której to kwoty około [...] zł zabierane jest przez Komornika na rzecz Urzędu Miejskiego w[...] , ponosi opłaty miesięczne za mieszkanie i fundusz remontowy w wysokości [...] zł, energię elektryczną w wysokości około [..] zł, gaz w wysokości [...] zł i telefon stacjonarny w wysokości [...] zł, do tego dochodzą również koszty zakupu leków. W związku z trudną sytuacją korzysta z pomocy finansowej syna[...] , natomiast pozostali synowie są bezrobotni i nie są w stanie jej pomóc. Strona załączyła do pisma kserokopie: karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [..] r., karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...] r., karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...] r., karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...] r., karty informacyjnej z dnia [...] r., karty informacyjnej z dnia [...] r., karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [....] r., karty informacyjnej z dnia [...] r., pisma z dnia [...] r. (znak:[...] ) zawierającego informacje o zarejestrowaniu w kolejce osób oczekujących na rehabilitacje w szpitalu uzdrowiskowym "[...] " w[...] , dowodu osobistego, orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] (nr orzeczenia – [...] ), orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. (nr orzeczenia –[...] ,skierowania na zabiegi fizjoterapeutyczne, kserokopie recepty z dnia [...] r., fakturę VAT nr [...] wystawiona przez P.Z.F. "[...] " S.A. Apteka nr[...] , faktury VAT nr [...] wstawionej przez PGNiG SA, faktury VAT nr [...] wystawionej przez ENEA S.A., dowodu wpłaty na rzecz wspólnoty mieszkaniowej i kserokopie wyników badania tomografii komputerowej (TK) z dnia [...] r. Burmistrz rozpatrując wniosek przytoczył treść przepisów ustawy o finansach publicznych, tj. art. 64 ust. 1 w z w. z art. 61 ust. 1 pkt 2, które stanowią, że przyznaje się kompetencje wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta, staroście albo marszałkowi województwa do stosowania ulg określonych w art. 55 w spłacie zobowiązań z tytułu niepodatkowych należności budżetowych przypadających odpowiednim jednostkom samorządu terytorialnego. Z przepisu art. 55 ww. ustawy wynika natomiast, że należności (...) mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana łub rozkładana na raty. Następnie organ stwierdził, że opłata adiacencka ustalona B. W.-W. i jej mężowi Z. W. decyzją Burmistrza z dnia [...] r. (nr[...] ), zgodnie przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), należy do katalogu niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w przytoczonym art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Należność ta ma bowiem charakter publiczno-prawny i stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego jaką jest gmina. Zdaniem organu, ustawa o finansach publicznych nie zawiera kryteriów, które uprawniony podmiot powinien brać pod uwagę przy udzielaniu ulg w spłacie zobowiązań z tytułu niepodatkowych należności budżetowych, niemniej jednak art. 67 tego aktu prawnego do spraw należących dla tego rodzaju należności nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów działu III ustawy - Ordynacja podatkowa. Zatem, w przypadku ulgi w postaci rozłożenia na raty spłaty opłaty adiacenckiej, odpowiednie zastosowanie znajdzie art. 67a § 1 zamieszczony w dziale III ustawy - Ordynacji podatkowa, stanowiący podstawę do stosowania przez organy podatkowe, na wniosek podatnika, ulg podatkowych w postaci odroczenia terminu płatności podatku lub rozłożenia zapłaty podatku na raty, odroczenia lub rozłożenia na raty zapłaty zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, umorzenia w całości lub w części zaległości podatkowych, odsetek za zwłokę lub opłaty prolongacyjnej. Zgodnie z tym przepisem prawa, przedmiotowe ulgi organ podatkowy może udzielić podatnikom w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. O ważnym interesie podatnika, zdaniem organu I instancji można mówić wtedy, gdy ten znalazł się na przykład w trudnej sytuacji życiowej, której nie mógł przewidzieć, lub której nie mógł zapobiec. Z kolei pojęcie interesu publicznego, należy rozumieć w ten sposób, że w interesie publicznym jest to, by jak największa liczba osób płaciła w terminie daniny publiczne, co oznacza, że nie warto doprowadzać do sytuacji, w której osoby te nie byłyby w stanie ich zapłacić. Należy pamiętać jednak, że pomoc w spłacie należności stanowiących dochód jednostki samorządu terytorialnego udzielana jest incydentalnie, w wyjątkowych sytuacjach, stanowi odstępstwo od zasady równości i oznacza, w przypadku ulgi w postaci umorzenia, definitywną rezygnację z możliwości jej wyegzekwowania na drodze postępowania egzekucyjnego. Organ stwierdził nadto, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie ma charakter uznaniowy i przy jego podejmowaniu wzięto nie tylko pod uwagę przesłankę "interesu publicznego", ale również ważny interes strony wnioskującej o przedmiotową ulgę. Po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w ocenie Burmistrza nie zaistniały przesłanki przemawiające za rozłożeniem na raty spłaty opłaty adiacenckiej, z zapłatą której B. W.-W. zalega. Burmistrz podkreślał, że nawet po zaistnieniu przesłanek do zastosowania ulgi w spłacie zobowiązań z tytułu niepodatkowych należności budżetowych, właściwy organ nie ma obowiązku jej udzielić. Świadczy o tym użyty przez ustawodawcę w art. 64 ust. 1 zwrot "może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60", który przesądza o uznaniowym charakterze rozstrzygnięć w tym przedmiocie. B. W. – W. odwołała się od decyzji organu I Instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odwołaniu domagała się uchylenia decyzji w całości i zarzucała brak uzasadnienia decyzji. Jej zdaniem, organ przedstawił jedynie stan prawny i nie wskazał, jakie motywy leżały u podstaw decyzji o odmowie rozłożenia na raty, naruszając przepisy określające elementy, które powinna zawierać decyzja, przez co zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli. Zarzucała również, że decyzja została wydana w sposób dowolny, z przekroczeniem granic uznania administracyjnego oraz, że organ nie uwzględnił jej oczywistego interesu. Ponownie przedstawiła swoją trudną sytuację finansową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło stan prawny sprawy a następnie stwierdziło, że organ (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) rozpatrujący wniosek o rozłożenie na raty takiej należności, obowiązany jest ustalić, czy zachodzą przesłanki zastosowania tej ulgi określone w art. 67a Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tym przepisem, ulga w spłacie należności, w tym rozłożenie jej na raty, może nastąpić na wniosek zainteresowanego, po stwierdzeniu, że będzie to uzasadnione jego ważnym interesem lub interesem publicznym. Kolegium podkreślało, że wyłączną kompetencję w zakresie udzielania tego rodzaju ulg posiada organ I instancji, którym w tej sprawie jest Burmistrz. W postępowaniu odwoławczym Kolegium przeprowadza natomiast tylko kontrolę postępowania organu I instancji z punktu widzenia jego legalności, czyli zgodności z prawem. Kolegium oceniało nadto, czy wnioski, które doprowadziły organ podatkowy I instancji do podjęcia zaskarżonej decyzji, są zgodne z zasadami prawa podatkowego, zasadami logiki i powszechnie uznawanymi normami społecznymi oraz z zasadami współżycia, tj. czy organ dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie istnienia w sprawie przesłanek ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. Argumentacja przedstawiona przez odwołującą się skłoniła Kolegium do wyjaśnienia stronie kilku kwestii. Przede wszystkim tej, że prawo podatkowe, które na mocy odesłania przez przepisy ustawy o finansach publicznych, znajduje zastosowanie w zakresie stwierdzenia istnienia przesłanek zastosowania ulgi w spłacie należności, jest prawem autonomicznym i rządzi się całkowicie odmiennymi zasadami niż wszelkie inne przepisy prawa normujące kwestie udzielania pomocy ze środków publicznych, zawarte w ustawach niepodatkowych, zwłaszcza w ustawach o pomocy społecznej. W świetle prawa podatkowego, zły stan zdrowia, brak środków finansowych nie spowodowany nadzwyczajnymi okolicznościami, czy obniżenie dochodu ze zwykłych powodów, nie ma żadnego wpływu na konieczność spełniania obowiązku zapłaty należności publicznoprawnej. Należności te są źródłem budżetu gminy będącej wspólnotą jej mieszkańców. Z budżetu tego realizowane są rozliczne cele społeczne, np. określone w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca również jest beneficjentem budżetu gminy poprzez korzystanie z instytucji gminnych, oświaty, kultury, pomocy społecznej, inwestycji miejskich, transportu, itd. Kolegium podkreśliło, że opłata adiacencka ustalona została w związku ze wzrostem wartości nieruchomości należącej do wnioskodawczyni, spowodowanym podziałem tej nieruchomości. Jest więc związana z posiadaniem majątku nieruchomego, którego wartość wzrosła. Decyzja organu podatkowego musi więc być wyważona i uwzględniać całokształt sprawy w kontekście interesu publicznego i ważnego interesu wnioskodawczyni. Jako odstępstwo od zasady równości i powszechności prawa podatkowego, a w tym kontekście powszechności obowiązku regulowania należności publicznoprawnych, instytucję ulg w spłacie tych należności organ może wykorzystywać w sytuacjach zgoła wyjątkowych. Ponieważ ulga udzielana jest wyłącznie na wniosek zainteresowanego (obowiązanego do zapłaty) i w jego interesie, to na nim spoczywa ciężar dowodu w zakresie istnienia bądź nieistnienia po jego stronie przesłanki ważnego interesu lub interesu publicznego. Rozpatrując wniosek o ulgę, przed podjęciem decyzji o jej ewentualnym udzieleniu, - czyli decyzji o udzieleniu bądź nieudzieleniu pomocy ze środków publicznych (udzielenie jakichkolwiek ulg jest pomocą ze środków publicznych) - organ musi mieć możliwość ustalenia, czy sytuacja finansowa i bytowa wnioskodawcy ubiegającego się o ulgę stała się wyjątkowa z powodu zdarzeń nadzwyczajnych i czy jego trudności finansowe mają charakter przejściowy i mogą być przezwyciężone również dzięki udzielonej uldze. Organ winien więc ocenić, czy ewentualna pomoc z jego strony gwarantuje odzyskanie płynności finansowej i umożliwi wywiązywanie się w przyszłości z bieżących i zaległych zobowiązań publicznoprawnych (przesłanka interesu publicznego). Ocena charakteru okoliczności, które wpłynęły na zachwianie równowagi płatniczej wnioskodawcy, dokonywana jest na podstawie kryteriów obiektywnych, a nie subiektywnych, odczuwanych przez niego. Z uwagi na wagę przedmiotu regulacji, prawo podatkowe jest rygorystyczne w swoich rozwiązaniach. Udzielanie ulg podatkowych (w tym także ulgi w spłacie niepodatkowych należności publicznoprawnych) odbywa się na równie rygorystycznych zasadach. Ulgi podatkowe nie są rekompensatą za cokolwiek, ani rodzajem nagrody, nie są również instrumentem jakiejkolwiek polityki społecznej czy gospodarczej organu podatkowego. Każdy podatnik jest równy przed prawem podatkowym. Wszelkie przywileje w postaci ulg podatkowych, do których należy rozłożenie na raty spłaty należności, są na gruncie prawa podatkowego instytucją wyjątkowa. Taka też musi być sytuacja wnioskodawcy ubiegającego się o ulgę: nadzwyczajna i wyjątkowa. Starając się o ulgę, musi on wykazać, że przeżywane trudności ekonomiczne niepozwalające zapłacić należności spowodowane są okolicznościami i zdarzeniami nadzwyczajnymi, na które nie miał on wpływu, których nie mógł przewidzieć, ani im zapobiec. Innymi słowy wnioskodawca musi udowodnić, że znalazł się nagle, z powodów nadzwyczajnych, przez siebie niezawinionych, w tak trudnej sytuacji finansowej, że zapłata zachwieje jego bytem. Opisaną przesłankę ustawa - Ordynacja podatkowa, nazywa ważnym interesem podatnika. Kolegium zgodziło się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz okoliczności całej sprawy, wskazywały bowiem, że odmowa udzielenia żądanej ulgi jest uzasadniona. Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym i oświadczeniami strony, Kolegium stwierdziło, że strona nie udowodniła i nawet tego nie podnosiła, iż znalazła się z przyczyn nadzwyczajnych, czy wyjątkowych w zapaści finansowej niepozwalającej jej zapłacić opłaty adiacenckiej. W ogóle nie podnosi, że jest w zapaści finansowej, czy że utraciła płynność finansową. Materiał dowodowy wskazuje na to, że w sytuacji ekonomiczno-życiowej skarżącej o żadnej zapaści finansowej nie ma mowy. Posiada stabilny stały dochód i majątek nieruchomy, nie dotknęło jej żadne nieszczęście, które pochłonęłoby środki finansowe w stopniu niepozwalającym na wykonanie obowiązku. Powstanie obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej świadczy o tym, że wnioskodawczyni posiada znaczny majątek w postaci nieruchomości. To bowiem wzrost wartości nieruchomości wygenerował ten obowiązek. Opłata adiacencka stanowi wynik czynności prawnych (podziału nieruchomości) zainicjowanych przez samą wnioskodawczynię. Domagając się zatwierdzenia podziału nieruchomości na kilkanaście działek, powinna się liczyć z ewentualnym obowiązkiem uiszczenia opłaty. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że B. W.-W. nie spełniła żadnej przesłanki wymienionej w art. 67a Ordynacji podatkowej. Dla organu rozpatrującego wnioski o ulgi, zgodnie z przepisami podatkowymi, liczy się całokształt sytuacji majątkowej ubiegającego się o ulgę oraz skutki różnych nagłych niekorzystnych zdarzeń dla jego równowagi płatniczej. Celem każdej ulgi nie jest uwalnianie zobowiązanego od ciężaru publicznoprawnego, lecz wspomożenie go wówczas, gdy jego egzystencja jest zagrożona, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. B. W.-W. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . Skarżąca domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] roku oraz zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi B. W.-W. stwierdziła, że decyzja Kolegium narusza przepisy art. 64 ust. 1 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku w związku z art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, a także przepisy art. 122, art. 180 § 1, art. 181 art. 187 § 1 i 2, art. 188, i art. 299 tej ustawy. Wbrew ocenie organu II Instancji, w sprawie zachodzą okoliczności, które można uznać za "ważny i uzasadniony interes" wnioskodawczyni przemawiające za tym, by opłatę adiacencką rozłożyć na raty. Skarżąca zgodziła się z twierdzeniem organu, że w przyznanie ulgi w spłacie zobowiązań polegającej na rozłożeniu na raty zobowiązania podatkowego następuje w drodze uznania administracyjnego. Uznanie to nie oznacza jednak prawa do dowolności działania jest bowiem działaniem, które powinno być uzasadnione wszelkimi ustalonymi przesłankami faktycznymi i celowościowymi. Niepodobna natomiast nie zauważyć, że w przedmiotowej sprawie zarówno decyzja Burmistrza, jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zostały wydane dowolnie, bez oparcia ani to o obowiązujące przepisy, ani też o fakty mające dla sprawy istotne znaczenie. Doszło zatem do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Możliwość rozłożenia na raty zapłaty zaległości podatkowej wraz z odsetkami jest uzależniona od istnienia "ważnego interesu podatnika" lub "interesu publicznego". Przez "ważny interes podatnika" – zdaniem skarżącej- rozumie się tego rodzaju okoliczności, na które podatnik nie mógł mieć wpływu i które były niezależne od sposobu jego postępowania. Podkreśliła, że sformułowana w sposób ogólny treść art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, w którym to przepisie ustawodawca używa pojęć nieostrych takich, jak "ważny interes podatnika", "interes publiczny", jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 sierpnia 2008 roku, IFSK 985/2007, LexPolonica nr 2315114, nie daje podstaw do przyjęcia, iż istnieje ściśle określony katalog przesłanek, zdarzeń, okoliczności, czy też powodów (ani też z góry określona ich hierarchia), którymi należy kierować się przy rozstrzyganiu spraw na podstawie tego przepisu. Można wprawdzie powoływać się w tej mierze na przykłady mogące stanowić wskazówki interpretacyjne, zaczerpnięte z piśmiennictwa podatkowego, czy też wypracowanego w tej mierze dorobku orzecznictwa sądowego, niemniej w każdym wypadku ich analiza musi być dokonana w oparciu o całokształt okoliczności istniejących w konkretnej sprawie. Oczywistym jest natomiast, że rozpoznające sprawę organy obu instancji nie oceniły sprawę wszechstronnie z użyciem dostępnych środków dowodowych, a zabrany w sprawie materiał dowodowy oceniły bez uwzględnienia zasad doświadczenia życiowego i reguł prawidłowego rozumowania. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko, że fakt powstania obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej świadczy o tym, że skarżąca posiada znaczny majątek w postaci nieruchomości, a więc nie może zasługiwać na przyznanie jej ulgi w spłacie przedmiotowego zobowiązania. Niedopuszczalne jest bowiem przyjęcie, że tylko dlatego, że ktoś jest właścicielem nieruchomości, nie może dotknąć go wyjątkowa i nadzwyczajna sytuacja uniemożliwiająca mu zapłacenie jednorazowo należności publicznoprawnej. Skarżąca podniosła również, że pojęcie "ważny interes podatnika" jest pojęciem nieostrym, w związku z czym jego treść powinna być badana w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Oceny jego istnienia należy więc dokonywać na podstawie zobiektywizowanych kryteriów zgodnych z powszechnie obowiązującą hierarchią wartości, w której wysoką rangę mają, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 08 stycznia 2007 roku, III SA/Wa 2904/2006, między innymi życie i zdrowie ludzkie, a także możliwość zarobkowania w celu zdobycia środków na utrzymanie. Oznacza to, że sytuacja materialna dłużnika może być samodzielną podstawą w ubieganiu się o przyznanie ulgi na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, Za ważny interes podatnika można uznać bowiem również normalną sytuację ekonomiczną, w tym wysokość uzyskiwanych przez stronę dochodów przy uwzględnieniu konieczności ponoszenia określonych wydatków, np. związanych z kosztami leczenia. Tych okoliczności jednak ani Burmistrz, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięli pod uwagę. Rozpoznające sprawę organy nie uwzględniły, że skarżąca jest osobą w podeszłym wieku, niepełnosprawną, chorującą z minimalnym dochodem (jedynie renta rodzinna po zmarłym mężu, zajęta w 1/3 wysokości przez Komornika na zaspokojenie długów zmarłego męża), a nadto bez możliwości dorobienia (wiek i choroby powodują, że wnioskodawczyni jest niezdolna do podjęcia jakiejkolwiek pracy), czy uzyskania środków na jednorazowe pokrycie opłaty adiacenckiej (nie posiada żadnych oszczędności, ani też wartościowych składników majątku, które mogłaby zbyć bądź zabezpieczyć pod spłatę ewentualnego kredytu czy pożyczki, które i tak prawdopodobnie nie mogłyby zostać udzielone z uwagi na brak zdolności kredytowej po stronie wnioskodawczyni). Ani organ I Instancji, ani też organ II Instancji nie wzięły nadto pod uwagę, że koszty miesięcznego utrzymania skarżącej (jej usprawiedliwione potrzeby) są wyższe niż osiągany dochód. Opłaty za mieszkanie, za energię elektryczną, gaz i wodę, koszty produktów żywnościowych, higienicznych i sanitarnych oraz leków, a w okresie jesienno - zimowym także koszty energii cieplnej, są tak wysokie, że osiągany przez wnioskodawczyni dochód z ledwością wystarcza na ich pokrycie, zmuszając tym samym wnioskodawczyni do oszczędzania na niektórych z podstawowych potrzeb życiowych. Oczywistym jest natomiast, że śmierć męża i konieczność spłacania jego długów, a nadto choroby, jakie dotknęły B. W.-W., są okolicznościami wyjątkowymi i nadzwyczajnymi, na które wnioskodawczyni nie miała wpływu, a które spowodowały sytuację, w której zapłacenie przez wnioskodawczynię jednorazowo opłaty adiacenckiej jest niemożliwe. Zdaniem skarżącej, jeśli organy administracji miały wątpliwości co do jej twierdzeń o sytuacji, a zatem poddawały w wątpliwość jej sytuację majątkową i zdrowotną, powinny były te kwestie wyjaśnić, a zatem przeprowadzić w tym zakresie stosowne postępowanie dowodowe. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 20 marca 2008 roku, I SA/Ke 401/2007, LexPolonica nr 1878019, w sprawie dotyczącej ulgi w zaległości podatkowej, wydanie decyzji powinno poprzedzać dokładne zbadanie wszystkich okoliczności, w jakich znalazł się wnioskodawca. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 122 Ordynacji podatkowej, w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy ęw postępowaniu podatkowym. Jako dowód, jak stanowi przepis art. 180 § 1 Ordynacji podatkowej, należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ponadto dowodami w postępowaniu podatkowym mogą być w szczególności zeznania świadków, opinie biegłych, materiały i informacje zebrane w wyniku oględzin, informacje podatkowe oraz inne dokumenty zgromadzone w toku czynności sprawdzających lub kontroli podatkowej. Według treści przepisu art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej, organ podatkowy jest obowiązany zebrać iw sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a dodatkowo w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem. Z przepisu art. 229 Ordynacji podatkowej wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Nie budzi natomiast wątpliwości, że ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ani Burmistrznie podjęli wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie przeprowadzili bowiem dowodów na okoliczność sytuacji zdrowotnej i majątkowej wnioskodawczyni, poprzestając na twierdzeniu, że skoro wnioskodawczyni ma nieruchomość, nie zasługuje na żadne ulgi w spłacie należności. W ocenie skarżącej, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza, są rozstrzygnięciami wadliwymi, albowiem stanowiły zastosowanie określonych przepisów prawa do nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Głównym bowiem celem postępowania jest dokładne ustalenie zaszłości faktycznych, ich prawidłowe prawne zakwalifikowaniei wydanie na tej podstawie orzeczenia. Oznacza to, że podstawą rozstrzygnięcia mogą być jedynie okoliczności faktyczne, polegające na prawdzie rzeczywistej, nie zaś prawdzie fikcyjnej (formalnej). Rozpoznanie sprawy administracyjnej polega więc w rzeczywistości na ustaleniu istnienia pewnych faktów prawotwórczych i ocenie prawnej ustalonych faktów. Dlatego też przyjąć należy, iż organ narusza prawo nie tylko w wypadku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale i w równym stopniu wtedy, gdy prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Niezgodne z prawdą ustalenie stanu faktycznego prowadzi w postępowaniu do naruszenia prawa. Warunkiem bowiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest nie tylko ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, ale również prawidłowa ocena prawna wszystkich prawotwórczych w danej sprawie faktów. Ustalania faktów natomiast należy dokonywać według obowiązujących reguł proceduralnych. Fakt prawotwórczy musi być więc, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2000 roku, I SA/Lu 1609/98, LexPolonica, ustalony w sposób obiektywny. Organ administracyjny ma zatem obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Z zasady prawdy obiektywnej wynika bowiem obowiązek organu administracji dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w ten sposób by stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania prawa. Prawidłową decyzję można podjąć tylko wtedy, gdy rozporządza się całokształtem materiału dowodowego pozwalającego na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Jak podniósł natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 2004 roku, I SA/Bk 259/2004, Lex Polonica nr 369618, wykonując czynności wyjaśniające, organy podatkowe powinny rozważyć argumenty wynikające z doświadczenia życiowego. Nieuwzględnienie ich może spowodować, że wydana decyzja zostanie uchylona jako naruszająca prawo. Skarżąca podkreśliła, że kluczowe znaczenie dla niniejszego postępowania miało należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zebrany materiał dowodowy może być zaś uznany za wyczerpujący, jeśli ustalono wszystkie fakty prawotwórcze w sposób niesporny, nie pomijając żadnego z nich, ani też nie pozostawiając bez wyjaśnienia żądnych istotnych kwestii. Konieczność uzyskania w toku postępowania takiego materiału dowodowego i takiego obrazu stanu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością wynika z zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 122 Ordynacji podatkowej. Natomiast w świetle dyspozycji art. 187 § 1 tej ustawy, obowiązek przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, spoczywa na organach podatkowych i organy te powinny go zbadać, aż do uzyskania pewności co do istnienia określonego stanu faktycznego i prawnego. Organy bowiem, co podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 09 maja 2008 roku, III SA/Wa 537/2008, muszą całościowo wyjaśnić stan faktyczny sprawy bez przerzucania ciężaru dowodzenia na podatnika. Zasada prawdy obiektywnej bowiem, wyrażona w art. 122 ustawy Ordynacja podatkowa, jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 122 Ordynacji podatkowej obowiązkiem organów podatkowych jest podjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Podstawową zaś zasadą postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów (art. 191 ustawy Ordynacja podatkowa). Zasada ta nie oznacza jednak, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 czerwca 2005 roku, III SA/Wa 562/2005, Lex Polonica nr 389062, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według "swego widzimisię" swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu. Nie budzi natomiast wątpliwości, że ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze ani wcześniej Burmistrznie ustalili (nie podjęli nawet próby ustalenia), jakie wypadki losowe i jakie choroby dotknęły wnioskodawczyni, a nadto jakie koszty w związku z tym wnioskodawczyni zmuszona jest ponosić. Z przepisów art. 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, a nadto są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Dodatkowo organy administracji mają czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Rzeczpospolita Polska bowiem, jak stanowi przepis art. 2 Konstytucji, jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są zgodne z prawem. W niniejszej sprawie kontroli legalności podlegają decyzje organów administracji publicznej podjęte w sprawie o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty w związku z wydaniem przez Burmistrza decyzji z dnia [..] . nr [...] o ustaleniu B. W. W. opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł. Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 64 ust. 1 w związku z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) i art. 67 a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Zauważyć nadto należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze swoją decyzję wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Obowiązki Kolegium jako organu II instancji nie sprowadzają się – jak twierdzi organ w uzasadnieniu - do kontroli legalności zaskarżonej decyzji, które to stwierdzenie często można zauważyć w rozstrzygnięciach organów odwoławczych, ale do ponownego rozpoznania sprawy. Na tym bowiem zasadza się istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ II instancji ma za zadanie nie tyle skontrolować poprawność rozstrzygnięcia organu orzekającego w I instancji, co upodabniałoby go do roli sądu administracyjnego kontrolującego zgodność z prawem działań organów administracji publicznej, lecz rozpoznać sprawę ponownie, w pełnym zakresie, dokonując własnych ustaleń zarówno co do stanu faktycznego jak i stanu prawnego sprawy. Jednocześnie obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu, nawet jeżeli są one w jego ocenie oczywiście bezzasadne. Konieczne staje się przy tym wskazanie przez organ argumentacji, która legła u podstaw wydania orzeczenia o określonej treści oraz odniesienie się do zarzutów odwołania, czyniąc tym samym zadość zasadzie przekonywania strony do trafności zajętego stanowiska w sprawie. Wskazać przy tym należy, że istotą ponownego rozpoznania sprawy nie jest przywołanie w przeważającej części treści uzasadnienia poglądów orzecznictwa dotyczących rozłożenia należności przysługującej budżetowi jednostki samorządu terytorialnego na raty, lecz pochylenie się nad przedstawioną przez stronę argumentacją, która legła u podstaw złożenia wniosku oraz ustalenie, czy w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo i zgodnie z przepisami procedury administracyjnej zastosował tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego została wydana decyzja o odmowie rozłożenia należności z tytułu opłaty adiacenckiej na raty. Sąd zauważa w tym miejscu, że uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego. Taki zakres swobody decyzyjnej (władzy dyskrecjonalnej) nie oznacza jednak przyzwolenia na nieograniczoną dowolność i arbitralność działania. Uznanie administracyjne charakteryzuje się bowiem tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego rozstrzygnięcia dla strony. Jednakże wybór ten poprzedzać musi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Orzekanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego ograniczone jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności określonym w art. 7 K.p.a. kryterium uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Decyzja o charakterze uznaniowym musi więc odpowiednio wyważać interesy przeciwstawnych stron- interesu obywatela z interesami publicznymi, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać nie tylko, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, ale także że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli ( tak SN w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, publ. OSNCP 1994/9/181). Skarżąca nie kwestionuje, że należność z tytułu opłaty adiacenckiej jest należnością przysługującą budżetowi gminy [...] . Nie kwestionuje również wysokości ustalonej opłaty, jak również nie domaga się umorzenia powyższej należności. Wnosi jedynie o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty, czyli rozłożenie przysługującej gminie należności w czasie, albowiem z przyczyn podanych we wniosku nie jest w stanie uiścić opłaty jednorazowo. Przepis art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej stanowi, że organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może: 1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty; 2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a; 3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Powołany wyżej przepis pierwszorzędne znaczenie przy udzielaniu ulg w spłacie należności, do których zalicza zarówno rozłożenie na raty należności głównej i odsetek oraz umorzenie tych należności daje przesłankom, które muszą wystąpić, aby możliwe było zastosowanie przez organ ww. ulg. Z uwagi na "nieostrość" tych pojęć, a przez to ich szeroki zakres, wszelkie próby zdefiniowania skazane byłyby na niepowodzenie. Zasadniczy wpływ na sprecyzowanie omawianych pojęć ma orzecznictwo sądowe. W szeregu orzeczeń sąd, rozpatrując konkretne sprawy, wskazywał na przesłanki, których wystąpienie świadczyło o istnieniu "ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 1999 r. SA/Sz 850/98 stwierdził, że "Ważny interes podatnika to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków podatnik nie jest w stanie uregulować zaległości podatkowych. Będzie to utrata możliwości zarobkowania, utrata losowa majątku. Interes publiczny to sytuacja, gdy zapłata zaległości podatkowych spowoduje konieczność sięgania przez podatnika do środków pomocy państwa, gdyż nie będzie w stanie zaspokajać swoich potrzeb materialnych". Z kolei w wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r. I SA/Ka NSA stwierdził, że "W sprawach stosowania ulg podatkowych przedmiotem oceny organów podatkowych musi być stan faktyczny, w tym głównie sytuacja finansowa, rodzinna i życiowa podatnika istniejąca w dacie rozstrzygnięcia sprawy". Powołane wyżej orzeczenia - zdaniem Sądu - wskazują, że istotą postępowania w sprawie przyznania ulgi w postaci rozłożenia należności na raty jest wszechstronne rozpatrzenie sytuacji ekonomicznej, rodzinnej, zdrowotnej strony wnoszącej o przyznanie ulgi oraz wyważenie w jakim zakresie sytuacja ta (ważny interes podatnika) wpływa na zaspokojenie roszczeń gminy (interes publiczny). Organy orzekające w sprawie w ograniczonym zakresie przeprowadziły postępowanie w zakresie wynikającym z treści art. 67 a § 1 Ordynacji podatkowej. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 10 marca 2009 r. I FSK 31/08, oddający istotę postępowania w sprawie o udzielenie ulgi w sprawie należności przysługującej gminie, że pojęcia ważnego interesu podatnika (tu: skarżącej) nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie zaległości z tytułu opłaty adiacenckiej, albowiem pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną strony, wysokość uzyskiwanych przez nią dochodów oraz wydatków, a w tym względzie również wydatków ponoszonych w związku z ochroną zdrowia własnego lub członków najbliższej rodziny (koszty leczenia). W związku z tym w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącej o przyznanie ulgi w spłacie opłaty adiacenckiej szczególny nacisk winien być położony na analizę jej sytuacji rodzinnej i zdrowotnej. Okoliczności tych organy obu instancji nie przeanalizowały w stopniu wystarczającym do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Ocena organów jest nazbyt powierzchowna i sprowadza się w istocie do analizy orzecznictwa sądów w sprawach o udzielenie ulg w spłacie należności podatkowych (tu: budżetowych). Pomija natomiast argumenty przytoczone przez stronę dotyczące jej sytuacji osobistej, ekonomicznej czy zdrowotnej. Organy dokonując oceny możliwości udzielenia ulgi w kontekście ważnego interesu publicznego nie wzięły pod uwagę, że skarżąca nie domaga się umorzenia należności z tytułu opłaty adiacenckiej, lecz rozłożenia jej na raty. Tymczasem z lektury uzasadnień decyzji wynika, że organy rozpatrywały wiosek skarżącej w taki sposób jakby B. W.-W. domagała się umorzenia należności, co skutkowałoby pozbawieniem budżetu gminy przysługujących mu należności. Taka ocena wniosku skarżącej, w kontekście jej sytuacji ekonomicznej i zdrowotnej, jest nie tylko dla Sądu niezrozumiała ale i pozbawiona podstaw prawnych. Sąd uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 135 P.p.s.a. albowiem stwierdzone w obu decyzjach uchybienia są tożsame a ich zakres wymaga ponownego rozpatrzenia sprawy również przez Burmistrza[...] . Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt. I sentencji. W kwestii wykonalności wyroku ( pkt II) Sąd orzekł na podstawie art.152,natomiast o kosztach ( pkt III) w oparciu o przepis art. 200 powołanej ustawy. Organ ponownie rozpatrując sprawę uwzględni wyrażoną wyżej ocenę prawną zaskarżonej decyzji.