II SA/Sz 981/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. 1. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2022r. G. J. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), zwróciła się do Burmistrza K. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. 2. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2022 r. Burmistrz K. orzekł o odmowie przyznania ww. świadczenia. Organ wskazał, że w sprawie nie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy czy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. Organ podkreślił, że Skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji wobec matki, samotnie wychowuje dwie córki i jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. W okresie od 1 kwietnia 2022 r. do 31 maja 2022 r. Skarżąca brała udział w pracach społecznie użytecznych, zaś z historii zatrudnienia i świadectw pracy wynika, że ostatnim zatrudnieniem była praca na Ľ etatu jako zbieracz ziół i owoców w okresie od 21 sierpnia 2017 r. do 31 października 2021 r. Zdaniem Organu zakres i ilość wykonywanych czynności musi wymagać takiego zaangażowania aby wykluczyć możliwość podjęcia pracy nawet na część etatu. Natomiast Skarżąca poświęca matce ok 2 godz. dziennie, co nie jest wystarczające aby uznać, że konieczność sprawowania opieki nad matką uniemożliwia podjęcie pracy chociażby na część etatu. Dodatkowo ustalony stopień niepełnosprawności matki datuje się od dnia 6 maja 2022 a więc już po ukończeniu 25 roku życia. 3. W odwołaniu Skarżąca wskazała, że matka ze względu na swoje choroby wymaga stałej opieki i pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego, oraz, że nie powinno mieć znaczenia kiedy niepełnosprawność powstała. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] września 2022 r., działając na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ), art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615), orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu Organ analizował, czy zachodzi korelacja między rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia bądź jego niepodejmowaniem a celem, jakim jest konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką i uwypuklił, że w sytuacji Skarżącej nie można mówić o zrezygnowaniu z zatrudnienia ze względu na konieczność zapewnienia opieki matce, bowiem sprawowana opieka nie ma charakteru tego rodzaju, żeby zmuszała Skarżącą do definitywnej rezygnacji z aktywności zawodowej. Takie czynności jak prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycji. W sprawie, zdaniem Kolegium, brak jest podstaw aby uznać, że Skarżąca, która rezygnowała z pracy w październiku 2021, a więc przed złożeniem wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności matki, co miało miejsce 6 maja 2022 r., obecnie nie podejmuje zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania długotrwałej opieki nad niepełnosprawną matką. Zatem, zdaniem Organu, nie istnieje bezpośredni związek pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie Organu brak jest także podstaw do przyjęcia, że niepodejmowanie obecnie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez Skarżącą jest spowodowane wyłącznie koniecznością zapewnienia długotrwałej opieki niepełnosprawnej matce zwłaszcza, że Skarżąca ma jeszcze dwóch braci. Kolegium zwróciło również uwagę na błędną interpretację art. 17 ust. 1b tej ustawy, dokonaną przez Organ I instancji, wbrew ugruntowanej linii orzecznictwa sądowo-administracyjnego w odniesieniu do granicy wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. 5. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia, Skarżąca, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie W uzasadnieniu skargi wskazała, że nie zgadza się z decyzją, że mama wymaga stałej opieki. Podkreśliła, że mama porusza się o kulach i trzeba we wszystkim jej pomagać, gdyż nawet szklanki nie przeniesie sama, nie robi sobie posiłków, nie pali w piecu, nie posprząta, itp. Skarżąca podkreśliła, że czynności przy matce nie zajmują dwie godziny, jak to wskazał Organ a zdecydowanie więcej, bo przez wszystkie dni tygodni od rana do wieczora a czasem i nocy, i że dlatego nie jest w stanie iść do pracy i zajmować się mamą jednocześnie. 6. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. 7. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej. 8. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w sytuacji gdy zdaniem Organu II instancji brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad matką a niepodejmowaniem bądź rezygnacją z zatrudnienia przez Skarżącą. 9. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika zatem, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę tę opiekę sprawującą, to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia kompensacyjnego, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 10. Zacytowane przepisy określają przesłanki, których wystąpienie warunkuje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a. wyznacza zaś kolejność uprawnionych. Z treści cytowanych unormowań wynika jednoznacznie, że ustawodawca powiązał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym. Obowiązek alimentacyjny wynika ze szczególnej więzi prawnej łączącej krewnych i małżonków. Stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przy czym zgodnie z przepisami k.r.o. obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych (por. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r.o.). W myśl zaś art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Przepis ten wskazuje kolejność zobowiązanych do alimentacji oraz wymienia stany faktyczne uzasadniające powstanie obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby zobowiązanej w dalszej kolejności. 11. Rozpatrując wniosek Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Organ odwoławczy uznał, iż wnioskowane świadczenie nie przysługuje, bowiem nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Wnioskodawcę a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W wywiadzie środowiskowym ustalono, że matka Skarżącej jest osobą schorowaną, i ze względu na stan zdrowia wymaga stałej opieki osoby drugiej, tę opiekę zaś zapewnia jej córka - Skarżąca. W tym miejscu Sąd wskazuje, że nie ma potrzeby szerszej analizy wątku zakresu czynności wykonywanych przez Skarżącą w ramach opieki nad matką, gdyż jest to ściśle powiązane z informacjami uzyskanymi w wywiadzie i potwierdzone konkluzją pracownika socjalnego, że Skarżąca sprawuje faktyczną i należytą opiekę nad matką. Także szerszego odniesienia się nie wymaga bezsporny stan zdrowia matki Skarżącej, potwierdzony orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wraz z wymogiem stałej opieki innej osoby i niemożnością samodzielnej egzystencji. Z wywiadu wynika np., że "matka Skarżącej jest po złamaniu biodra oraz kości piszczelowej, ponadto choruje na miażdżycę, niedosłuch, astmę, chorobę oczu, wymaga opieki osoby drugiej w codziennym funkcjonowaniu, nie wychodzi z domu, porusza się przy pomocy kul łokciowych z trudnością. Sąd zauważa, że konieczność nie tyle towarzyszenia matce w codziennych czynnościach ale wykonywania ich częściowo za nią całodobowo wskazuje, że Skarżąca musi sprawować nad matką opiekę stałą. Ze względu także na wiek matki – 72 lata oraz orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie budzi raczej wątpliwości, że jej stan nie będzie się polepszał, choć orzeczenie wydano na czas określony. Nie może Skarżąca zatem, niejako per se podjąć zatrudnienia w tych okolicznościach. Poza tym, Skarżąca była osobą aktywną zawodowo i choć zakończyła zatrudnienie zanim złożyła wniosek o świadczenie pielęgnacyjne, to rodzaj schorzeń (jak wynika z wywiadu stan po złamaniach jest ok. 7 letni), stan zdrowia niepełnosprawnej i zakres czynności z tym związanych, dają podstawę do oceny, że stan zdrowia matki nie pozwalał na kontynuację zatrudnienia. Nie sposób także dostrzec, czego nie zauważył Organ, korelacji czasowej między ostatnio wykonywana pracą – prace społecznie użyteczne (do końca maja 2022 r.) a złożeniem wniosku o świadczenie (czerwiec 2022 r.). 12. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Wskazać należy, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeśli wnioskodawca nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten określa jako przesłankę przyznania świadczenia nie tylko rezygnację z zatrudnienia ale także niepodejmowanie zatrudnienia i obie te przesłanki traktuje jako równorzędne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia cytowanego przepisu nie budzi wątpliwości. Nie tylko rezygnacja z zatrudnienia stanowi o spełnieniu przesłanki niezbędnej do uzyskania świadczenia. Spełnienie tej przesłanki następuje także wówczas, jeżeli wnioskujący nie podejmuje zatrudnienia w zawiązku z koniecznością sprawowania opieki, przy czym cytowany przepis nie wyznacza żadnych ram czasowych dotyczących podejmowania aktywności zawodowej. Okoliczność, że Skarżąca nie była aktywna zawodowo, wbrew twierdzeniom Organu, nie wyklucza zatem, co do zasady, przyznania świadczenia w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki. Skarżąca ma 49 lat, zatem wiek nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia. W ocenie Sądu jednak, skoro Skarżąca pracowała i podejmowała próby zatrudnienia, jak tez prace społecznie użyteczne, to niewątpliwie mogłaby podjąć zatrudnienie bowiem jak wynika z akt sprawy, podejmowała aktywności zawodowe. Jak wynika z akt sprawy jest jedyną osobą, która może i sprawuje opiekę nad matką (obaj bracia mieszkają poza miejscem zamieszkania niepełnosprawnej). Fakt sprawowania opieki nad matką nie także budzi wątpliwości. Sąd wskazuje jednak, że wystąpienie drugiej z przesłanek - niepodejmowanie zatrudnienia w celu sprawowania opieki, jest okolicznością wystarczającą do spełnienia przesłanki przyznania świadczenia, wymaganej przez normę art. 17 ust. 1 ustawy. Podkreślić należy, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym Skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w okresie, w którym matka legitymowała się orzeczeniem o zaliczeniu do osób niezdolnych samodzielnej egzystencji. Skarżąca nieprzerwanie sprawuje nad matką opiekę, której zakres, w związku z wiekiem i licznymi chorobami wyklucza zdaniem Sądu, możliwość podjęcia zatrudnienia. W sprawie została zatem spełniona przesłanka przyznania świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jaką jest niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską. 13. Podsumowując: Sąd stwierdził, że Organ II instancji niewłaściwie ocenił, że w sprawie nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jaką jest istnienie związku przyczynowego między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia. Organ dopuścił się zatem naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. 14. Końcowo dodać należy, że w ocenie Sądu w badanej sprawie Organ odwoławczy przedstawił prawidłową i powszechnie przyjętą w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykładnię art. 17 ust. ust. 1b u.ś.r. i prawidłowo przyjął, iż po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, organy administracji rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, winny badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Słusznie tym samym Organ odwoławczy uznał, iż wskazana przez Organ I instancji okoliczność, tj. wiek powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie mógł stanowić postawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. 15. Stąd w ocenie Sądu w realiach badanej sprawy należy uznać, iż Skarżąca nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rzeczą Organu odwoławczego, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie ocena wniosku Skarżącej i odwołania, z uwzględnieniem wyrażonego przez Sąd stanowiska, którym organy są związane na podstawie art. 153 p.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).