II SA/Sz 982/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...] Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138.§ 1 pkt 1 w zw. z art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) dalej: "k.p.a." w zw. z art. 3 pkt 2, 2a, 10, art. 15b ust. 1, 2, 3, 5 i 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018r. poz. 2220 ze zm.), po rozpatrzeniu dowołania Z. K. od decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. odmawiającej przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, utrzymało zaskarżona decyzje w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji orzekł o odmowie przyznania prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, albowiem ustalono, że matka dziecka nie pozostawała pod opieką lekarza przez okres co najmniej od 10 tygodnia ciąży do porodu. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. K. podniósł, że Y. K. (matka dziecka) udała się do lekarza zaraz po powrocie z [...] (gdzie oboje załatwiali sprawy związane z zawarciem związku małżeńskiego) i pozostawała pod opieką lekarza od 11-go tygodnia ciąży. Organ odwoławczy uznał powyższy argument za niezasadny, stwierdzając, iż na podstawie zgromadzonych akt sprawy ustalono, że matka dziecka pozostawała pod opieką lekarza od 11 tygodnia ciąży do porodu, co zostało potwierdzone stosownym zaświadczeniem. Nie została więc spełniona przesłanka wskazana w art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Kolegium, wyjazd za granicę nie stanowi przesłanki do odstąpienia od wymogu przewidzianego ww. przepisami. Organy obu instancji związane są bezwzględnie obowiązującymi przepisami i wydają swoje rozstrzygnięcia w oparciu i w granicach przepisów obowiązującego prawa (art. 6 k.p.a.). Na powyższą decyzję Z. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez rażąco błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, iż warunkiem bezwzględnie koniecznym nabycia prawa do jednorazowej zapomogi, jest termin 10 tygodnia ciąży na rozpoczęcie pozostawania matki dziecka pod opieką medyczną, niezależnie od winy kobiety czy też jej braku, lub innych okoliczności które miały ewentualny wpływ na pozostawanie pod opieką medyczną, - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art, 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. i art.107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w celu ustalenia momentu uzyskania przez matkę dziecka wiedzy o zajściu w ciążę, przyczyn pozostawania przez matkę dziecka poza granicami, terminu powrotu do kraju, czasu podróży do kraju a także momentu zgłoszenia się przez matkę dziecka do przychodni celem zarejestrowania się na wizytę u ginekologa, - naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skarżący wyjaśnił, że niedotrzymanie terminu pierwszej wizyty u lekarza ginekologa przed 10 tygodniem ciąży nie nastąpiło w wyniku świadomego zaniedbania matki dziecka, lecz było podyktowane przyczynami obiektywnymi tj. pozostawaniem przez matkę dziecka wraz z jego ojcem (skarżącym) poza granicami z uwagi na zawieranie związku małżeńskiego oraz brakiem wiedzy matki dziecka o ciąży w czasie wyjazdu na [...], koniecznością wyrabiania dokumentów dla matki dziecka, odbycia podróży do Polski oraz oczekiwania na wskazany termin wizyty u ginekologa. Pomiędzy tymi wydarzeniami nie ma przerw, które należało by poczytywać na niekorzyść matki. Matka dziecka wraz z ojcem dziecka od dnia [...] października 2018 r. do dnia [...] listopada 2018 r. przebywała na terytorium [...], gdzie zawierali związek małżeński i uzyskiwali akt małżeństwa i aktualne dokumenty dla matki dziecka. Granicę Polski przekroczyli w dniu [...] listopada 2018 r. W dniu [...] grudnia 2018 r. matka dziecka udała się do przychodni celem zarejestrowania na wizytę do ginekologa, która została jej wyznaczona na dzień [...] grudnia 2018 r. Tak więc realnie matka dziecka odbyła wizytę z opóźnieniem jedynie 1 tygodniowym w porównaniu z wskazanym w tym zakresie 10 tygodniem ciąży. Zdaniem skarżącego organy administracji dokonały wadliwej interpretacji art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czego skutkiem była nieuzasadniona odmowa przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Organy powinny przeprowadzić taką wykładnię art. 15b ust. 5 ww. ustawy, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną opieką medyczną. W tym miejscu skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt SK 2/16, w którym wskazano, że art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych, jest zgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie ze ww. stanowiskiem Trybunału, wypełnienie obowiązku poddania się opiece lekarskiej przez kobietę w ciąży nie może być oceniane z pominięciem ustaleń co do obiektywnych możliwości jego realizacji w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Wyłączenie z kręgu uprawnionych do takiego wsparcia przyszłych matek, które mimo należytej troski o swoje dziecko, z przyczyn od siebie niezależnych nie mogły spełnić wymagań nałożonych na mocy ustawy, pozostaje w sprzeczności z racjonalnością aksjologiczną ustawodawcy. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, a sprawa powinna być ponownie rozpoznana z uwzględnieniem poniższych rozważań. Przedmiotem kontroli Sądu, na skutek skargi Z. K., była decyzja odmawiająca przyznania mu świadczenia w formie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka przewidzianego w art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.). Zgodnie z art. 15b ust. 1 ww. ustawy, z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1000 zł na jedno dziecko. W myśl art. 15b ust. 5 zapomoga, o której mowa w ust. 1, przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, przy czym pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną, a przepisy wydane na podstawie art. 9 ust. 8 stosuje się odpowiednio (art. 15b ust. 6). Z literalnego brzmienia powołanych przepisów wynika, że prawo do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje osobom uprawnionym pod warunkiem pozostawania kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Taką wykładnię przepisów przyjęły organy orzekające w tej sprawie, co skutkowało, bez względu na przyczyny wykonania przez małżonkę skarżącego badania w 11. tygodniu ciąży, zamiast w 10. tygodniu, kategoryczną odmową przyznania wnioskowanego świadczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych, na tle stosowania art. 15b ust. 5 ustawy, ugruntowane zostało stanowisko wskazujące na konieczność dokonywania każdorazowo przez organy administracji ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 15b ust. 5 terminu poddania się opiece medycznej. W pewnych przypadkach kobieta, której nie da się zarzucić braku troski o zdrowie własne i płodu, może pozostawać pod opieką medyczną w terminie późniejszym ze względu na niezależne od niej czynniki. Mogą to być w szczególności czynniki o charakterze biologicznym - np. brak możliwości rozpoznania ciąży w jej wczesnym etapie bądź faktycznym - np. brak możliwości zarejestrowania się na badania lekarskie lub poddania się badaniu lekarskiemu w odpowiednim terminie (por. wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 223/13; WSA w Krakowie z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 156/13; WSA w Kielcach z dnia 27 lutego 2014r., sygn. akt II SA/Ke 73/14; NSA z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1003/14: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko, aprobujące celowościową wykładnią art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Sąd w obecnym składzie w pełni podziela. Nie można bowiem tracić z pola widzenia rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do jak najwcześniejszego zgłoszenia się do lekarza lub położnej oraz do systematycznego zgłaszania się na kolejne badania kontrolne, a więc do właściwej troski i dbałości o przebieg ciąży. Za taką wykładnią przepisów uprawniających do otrzymania omawianych świadczeń rodzinnych przemawiają także zasady (normy) konstytucyjne wywiedzione z art. 32 w związku z art. 71 Konstytucji RP, a więc z zasady równości w związku z zasadą uwzględniania dobra rodziny i wynikającym z niej nakazem udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka. Natomiast odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni art. 15b ust. 5 ww. ustawy, jak to uczyniły organy w niniejszej sprawie, może w istocie prowadzić do nierównego traktowania kobiet będących w ciąży, dyskryminując te spośród nich, które z powodów zdrowotnych lub życiowych, niezależnych od woli, nie mogłyby stać się beneficjentami pomocy dla rodziny przewidzianej przez ustawodawcę w art. 15b ust. 5 ustawy. Wskazany kierunek wykładni art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyjęty przez sądy administracyjne, znalazł potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 2016 r. (sygn. akt SK 2/16; Dz.U. z 2016 r. poz. 2204), na co słusznie zwrócił uwagę skarżący. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że organy obu instancji dokonały wadliwej interpretacji art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach i w konsekwencji zaniechały przeprowadzenia w sposób należyty postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie, ponieważ odstąpiły od ustalenia, czy występowały przyczyny obiektywne, które uniemożliwiły matce dziecka poddanie się opiece lekarskiej we wskazanym przez ustawę terminie. Z wyjaśnień strony wynika, że matka dziecka wraz ze skarżącym od dnia [...] października 2018 r. do dnia [...] listopada 2018 r. przebywała na terytorium [...], gdzie w tym czasie zawarli związek małżeński. Uzyskiwali akt małżeństwa i niezbędne dokumenty dla matki dziecka. Granice przekraczali w dniu [...] listopada 2018 r. Zaraz po powrocie do S., gdzie zamieszkują, w dniu [...] grudnia 2018 r. matka dziecka udała się do przychodni celem zarejestrowania na wizytę do ginekologa, która została jej wyznaczona na dzień [...] grudnia 2018 r. Przedstawione okoliczności, w ocenie Sądu, mogą stanowić o tym, że niedotrzymanie terminu pierwszej wizyty u lekarza ginekologa przed 10 tygodniem ciąży nie nastąpiło w wyniku świadomego czy celowego zaniedbania matki dziecka, jak też nie było podyktowane lekceważeniem badań, tym bardziej, że matka dziecka, skoro już w 11 tygodniu takim badaniom się poddała. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy obu instancji nie tylko dokonały wadliwej wykładni stosowanego w sprawie przepisu, ale też nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły zasady procedury, o których mowa w skardze, co skutkować musi uchyleniem decyzji i skierowaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku organy, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględnią sformułowane powyżej poglądy prawne i dokonają prawidłowej, prokonstytucyjnej wykładni art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a następnie zbadają warunki do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.