II SA/Sz 986/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi K. D. –S. na postanowienie Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego wydania zezwolenia na przeprowadzenie ekshumacji zwłok I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Inspektora Sanitarnego w S. na rzecz skarżącej K. D. –S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1412), art. 97 § 1 pkt 4 , art. 100 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej: "k.p.a."), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (dalej: "PPIS") zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną organu z dnia [...] r. (pkt 1) oraz zobowiązał strony postępowania do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego w ciągu 3 miesięcy o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, tj. ustalenia czy prawo podmiotowe ekshumacji zwłok R. D., z miejsca dotychczasowego pochówku do grobu rodzinnego, w którym pochowani są F. D. i B. D., mogło być zrealizowane przez H. D. bez uzyskania zgody pozostałych uprawnionych do ekshumacji (pkt II). Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że PPIS decyzją z dnia [...], na wniosek H. D. zezwolił na przeprowadzenie w dniu [..] r. na Cmentarzu ekshumacji zwłok zmarłego w dniu [..] r. R. D., celem pochowania w grobie rodzinnym z rodzicami na Cmentarzu . Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu [...] potwierdzono wykonanie decyzji (ekshumację zwłok). W dniu 9 listopada 2015 r. wpłynął do organu wniosek K. D.–S. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wyżej wymienioną decyzją organu z dnia [..] r. z powodu braku w nim udziału wnioskodawczyni jako strony bez własnej winy. Wnioskodawczyni argumentowała, że decyzja z dnia 22 września 2015 r. bazuje na fałszywym oświadczeniu H. D., która jest trzecią żoną F. D. i nie jest spokrewniona z R. D., który był synem B. D. (druga żona, zmarła w 1982 r.) i F. D. (zmarłego [..] r.). K. D. – S. wskazała, że jest jedyną siostrą przyrodnią R. D., mieszka rodzina R. D. – wujek M.R. i kuzynka Ż. R.. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że kserokopię decyzji z dnia [..]r. otrzymała w dniu [..] r. w siedzibie organu. PPIS wskazał dalej, że postanowieniem z dnia[...]r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w w/w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W toku wznowionego postepowania wezwał K. D.- S. do osobistego stawiennictwa w dniu 28 grudnia 2015 r., celem przesłuchania i złożenia wyjaśnień oraz podania pozostałych żyjących krewnych, uprawnionych do złożenia wniosku zezwalającego na przeprowadzenie ekshumacji. Wnioskodawczyni oświadczyła, że chce zmiany dotychczasowego pochówku brata R. D. do poprzedniej kwatery. PPIS wezwał H. D. do podania danych osobowych pozostałych żyjących krewnych zmarłego R. D. Następnie wystosował do wskazanych krewnych, uprawnionych do pochowania zwłok i mających prawo do ekshumacji R. D. pisma w celu złożenia przez te osoby pisemnego oświadczenia, czy zgadzają się z decyzją z dnia 22 września 2015 r. w przedmiocie ekshumacji R. D. Organ ustalił, że Ż. R. i M. D. nie zgadzają się z dokonaną ekshumacją R. D. I. W. nie zajęła stanowiska, ale poinformowała, że w sprawie ekshumacji powinna decydować przyrodnia siostra zmarłego, czyli K. D. – S. Pozostali krewni, tj. M.R., J. M., P. M., R. Z. nie wyrazili pisemnego sprzeciwu w przedmiotowej sprawie. Organ wyjaśnił, że zobowiązał pisemnie do podania adresów uprawnionych stron, w tym dzieci. I. W. oraz W.W. zamieszkały nie wyrazili zgody na podanie adresów dzieci. Powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a., organ pierwszej instancji postanowił zawiesić postępowanie administracyjne, z uwagi na brak jednolitego stanowiska uprawnionych stron w przedmiocie ekshumacji R. D. Uznał, że kwestia uprawnionych stron w sprawie ekshumacji i pochówku winna być rozstrzygnięta przez sąd powszechny, co umożliwi wydanie decyzji w sprawie. K. D. – S. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Wskazała, że grób B. D. był opłacony przez F. D. w r. na kolejne 20 lat i zgodnie z istniejącymi przepisami, nikt nie miał prawa zlikwidować pomnika, jak również dokonać dochowania do tego grobu R. D.. Według żalącej się, H. D. zataiła fakt istnienia krewnych R. D.. Organ nie sprostał zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), postępowanie wznowieniowe było przeprowadzone z naruszeniem ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, jak również niezgodnie z k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "ZPWIS ") utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 5 kwietnia 2016 r. W obszernym uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy ustalił stan faktyczny w sprawie w sposób zgodny z ustaleniami organu I instancji oraz opisał czynności procesowe podjęte przez ten organ po wydaniu postanowienia o wznowieniu przedmiotowego postępowania, a także opisał korespondencję PPIS z K. D. – S. Organ odwoławczy wskazał między innymi, że ustalone przez organ pierwszej instancji strony postępowania nie wyraziły zgody na ekshumację szczątków zmarłego R. D. albo wskazały wnioskodawczynię jako uprawnioną do decydowania w sprawie z racji pokrewieństwa ze zmarłym. Wyjaśnił, że na gruncie art. 15 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że prawo do zmiany miejsca spoczywania zwłok jest prawem wspólnym wszystkich żyjących najbliższych członków rodziny zmarłego, a z istoty tej wspólności wynika, że do zmiany powyższej, wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych. Zawartość akt postępowania wskazuje na to, że taką interpretacją prawa kierował się organ pierwszej instancji orzekając z wniosku H. D. Organ wskazał na motywację wniosku H. D., złożonego na urzędowym formularzu, w którym wnioskodawczyni nie wskazała oprócz siebie innych osób uprawnionych do współdecydowania w sprawie będącej przedmiotem wniosku. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego ZWPIS wskazał, że pokrewieństwo nie stanowi wyłącznego kryterium zaliczenia najbliższych członków rodziny w rozumieniu art. 446 § 3 Kodeksu cywilnego. Uznał, że macocha może być uznana za osobę będącą najbliższym członkiem rodziny zmarłego. Powinowactwo H. D. i zmarłego R. D. zostało potwierdzone odpisami skróconych aktów zgonu R. D. i poświadczonym za zgodność z treścią aktu zgonu jego ojca F. D., a ponadto poświadczonym za zgodność z treścią aktu w księdze zgonów oraz odpisem skróconym aktu małżeństwa F. D. i H. M. T. Zmarły R.D. był synem zmarłego F. D. i zmarłej B. D. z domu R. (organ powołał odpis skrócony aktu zgonu). Wyjaśnił, że H. D. była żoną F. D. i macochą R. D. Zdaniem organu drugiej instancji, akta postępowania zwykłego wskazują, że z wnioskiem o ekshumację wystąpiła osoba uprawniona. Nie występowały na tym etapie żadne okoliczności świadczące o tym, że oświadczenie jest nieprawdziwe, a w konsekwencji, że wykaz "osób uprawnionych" nie jest pełny. Treść wniosku K. D. - S. z dnia 5 listopada 2015 r., zmodyfikowanego pismem z dnia 25 listopada 2015 r., jednoznacznie wskazuje, na żądanie wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie ekshumacji szczątków zmarłego R. D. Okoliczności podnoszone przez wnioskodawczynię świadczą o ewentualnym wystąpieniu w sprawie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z relacji wnioskodawczyni wynika, że osób uprawnionych do współdecydowania w sprawie ekshumacji zwłok, było więcej niż wskazują na to akta postępowania zwykłego i osoby te, w tym wnioskodawczyni, nie brały udziału w tym postępowaniu. Wnioskodawczyni złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy decyzja objęta tym wnioskiem była ostateczna, a sama ekshumacja została dokonana. Pokrewieństwo wnioskującej o wznowienie postępowania i zmarłego R. D. zostało potwierdzone w oparciu o odpisy aktu stanu cywilnego. Z aktów tych wynika, że zmarły był przyrodnim bratem K.D. - S. Organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie o charakterze formalnym i postanowieniem z dnia 7 grudnia 2015 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją organu z dnia [..] r. Według organu zażaleniowego, wniosek K. D. – S. o wznowienie postępowania, skierowany do organu pierwszej instancji, został rozpoznany. W niniejszej sprawie rzeczywiście doszło do rozszerzenia kręgu stron postępowania w przedmiocie zezwolenia na przeprowadzenie ekshumacji. Konsekwencją tego była konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego z udziałem wszystkich stron, co jest szczególnie istotne w sprawach, w których ujawniają się sprzeczne stanowiska stron. Zdaniem organu drugiej instancji, aby mogło zostać wydane orzeczenie w sprawie konieczne było rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem wnioskodawczyni i inni członkowie rodziny twierdzą, że nie zgadzają się na ekshumację szczątków zmarłego R. D. i nie ze swojej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji zezwalającej na przeprowadzenie takiej ekshumacji macosze zmarłego H. D. W ocenie ZPWIS, słusznie organ pierwszej instancji wskazał, że prawo do pochowania zwłok osoby zmarłej oraz pamięć o niej stanowi dobro osobiste chronione art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego, a do ochrony tych dóbr powołany jest sąd cywilny. Zdaniem organu, tylko sąd powszechny jest władny do rozstrzygnięcia czy H. D., bez uzyskania zgody przyrodniej siostry zmarłego i innych członków rodziny może skutecznie wnosić o ekshumację szczątków zmarłego R. D. Organ przywołał poglądy judykatury na potwierdzenie prezentowanego stanowiska. Organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnił, że ujawniły się rozbieżne stanowiska osób uprawnionych w zakresie ekshumacji i zawiesił postępowanie z uwagi na to, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny i w oparciu o art. 100 §1 k.p.a. wezwał strony do wystąpienia w oznaczonym terminie do właściwego sądu powszechnego o rozstrzygnięcie przedmiotowego zagadnienia wstępnego. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, których nie uwzględnił, organ odwoławczy stwierdził miedzy innymi, że do błędnego określenia kręgu stron postępowania nie doszło z winy organu pierwszej instancji, gdyż wydając swą decyzję nie miał wiedzy o kręgu stron postępowania, z powodu braku powiadomienia o tym, przez zainteresowaną H. D.. W ocenie ZPWIS, że nie było konieczności przesłuchania w postępowaniu wznowieniowym H. D. gdyż organ pierwszej instancji posiadał już wiedzę o rozbieżnych stanowiskach osób, którym przysługiwało prawo do ekshumacji szczątków zmarłego R. D. K. D. – S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargą na postanowienie ZPWIS z dnia [...]. domagając się jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania w sprawie na rzecz skarżącej. Kwestionowanemu postanowieniu skarżąca zarzuciła niezgodność z art. 97 § 1 pkt 4 oraz z art. 100 § 1 k.p.a. w związku z art. 15 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Według skarżącej, nie zachodziły przesłanki do zawieszenia wznowionego postępowania administracyjnego, gdyż ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych jasno określa, że do dokonania ekshumacji jest potrzebna zgoda wszystkich uprawnionych. Stwierdziła, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że wymaganej zgody wszystkich stron nie było. Organy obu instancji, jak zauważyła skarżąca, dysponowały szczegółową dokumentacją i dowodami, z których jednoznacznie wynikało, że nie ma zgody w kręgu uprawnionych i zainteresowanych stron na ekshumację i dochowanie zmarłego R. D. Zdaniem skarżącej, zawieszenie postępowania administracyjnego było bezprawne, ponieważ po ujawnieniu żyjących stron, organ pierwszej instancji miał dostateczną podstawę do uchylenia wadliwej decyzji z dnia [..] r. Skarżąca podkreśliła, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, rozstrzygając zagadnienie wstępne nawet o największym stopniu trudności, organ administracji zobowiązany jest przy sprzecznych stanowiskach stron, ustalić jaki był prawdziwy stan rzeczy, do którego należało zastosować odpowiednie prawo materialne, czego w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie zrobił. Organy obu instancji rozpatrując sprawę niewłaściwe ustaliły stan faktyczny, gdyż nie wzięły pod uwagę zgłaszanych wielokrotnie argumentów skarżącej oraz pozostałych stron wobec braku zgody na ekshumację zwłok R. D Organ pierwszej instancji z premedytacją ukierunkował postępowanie wznowieniowe w taki sposób, aby stworzyć domniemany spór pomiędzy uprawnionymi i skierować sprawę do sądu powszechnego. Skarżąca stwierdziła, że sugerowany spór nie ma miejsca wśród członków rodziny, ponieważ pierwotne miejsce pochówku zmarłego R. D. akceptowano przez 20 lat od chwili jego śmierci w r. Brat przyrodni skarżącej został pochowany, zgodnie z wolą ojca F. D. w miejscu pierwotnego pochówku. Brat nie został pochowany w grobie rodzinnym, ponieważ tak zdecydował w 1996 r. ojciec F. D. Taki stan utrzymywał się przez 20 lat. Według skarżącej, nikt z najbliższej i dalszej rodziny nie kwestionował woli ojca i w tej sprawie, rodzina była i jest zgodna, zarówno przed jak i po śmierci ojca w r. Skarżąca stwierdziła, że również po dokonaniu ekshumacji, osoby uprawnione nie wyrażają zgody na dokonanie ekshumacji R. D. Uważa, że H. D. poświadczyła nieprawdę wyłudzając w ten sposób pozytywną dla siebie decyzję organu z dnia [...] r., bez uczestnictwa i stanowiska żyjącej rodziny. Postąpiła wbrew woli F. D., naruszając jednocześnie ustawę o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Według skarżącej, gdyby w postępowaniu zwyczajnym uczestniczyły wszystkie osoby uprawnione, macocha takiej decyzji by nie otrzymała, ponieważ nie byłoby na to zgody. Skarżąca podniosła, że i ona i rodzina chce uszanować wolę F. D. Organ był o tym fakcie informowany pisemnie, ale nie wziął pod uwagę stanowiska pozostałych osób uprawnionych. Skarżąca powołała się następnie na złe relacje jakie miały miejsce pomiędzy H. D. a F. D. (od 2009 r. mieli pozostawać w separacji) i R. D., którego chciała wymeldować z domu należącego do F. D. Zdaniem skarżącej, zawieszenie postępowania administracyjnego wznowieniowego i nałożenie na skarżącą obowiązku wystąpienia do sądu powszechnego było konsekwencją nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania nadzwyczajnego w związku z decyzją z dnia [...]r., wydaną – według skarżącej – z naruszeniem wszelkich zasad k.p.a., tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, a nadto wydaną z naruszeniem obowiązującej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Reasumując skarżąca stwierdziła, że wznowione postępowanie administracyjne było prowadzone z naruszeniem prawa administracyjnego, przewlekle, tendencyjnie i świadomie kierowane do zawieszenia, a stronę skarżącą do sądu powszechnego, nie mając do tego żadnych przesłanek i oprócz dotychczas podniesionej argumentacji dodała, że chęć dokonania ekshumacji jej brata i przeniesienie go do grobu rodzinnego przez H. D. nie było wystarczającym powodem wydania decyzji, gdyż ojciec skarżącej nie wnioskował o grób rodzinny, tylko wykupił w r. dla siebie miejsce obok zmarłej B. D. (drugiej żony), a brata pochował świadomie w r. w innym miejscu. Zdaniem strony, gdyby F. D. miał zamiar utworzyć grób rodzinny to zrobiłby to w r. lub jeszcze za swojego życia. Organy obu instancji nie ustaliły stanu prawnego i faktycznego całej sprawy. W odpowiedzi na skargę ZPWIS wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Na wstępie, że względu na argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi, trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej "P.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną, co między innymi oznacza, że ma obowiązek dostrzec wszystkie istotne wady zaskarżonego aktu i uwzględnić je w ocenie zgodności z prawem tego aktu niezależnie od tego czy strona wskazała na nie w zarzutach skargi. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym), gdyż zachodziły warunki zastosowania tego trybu określone w art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Przedmiotem sądowej kontroli zgodności z prawem jest postanowienie o zawieszeniu wznowionego postępowania administracyjnego, a zatem kwestie rozstrzygnięcia w sprawie wznowionej, jakie finalnie powinien podjąć organ muszą w aktualnym stadium sprawy pozostać poza oceną sądu, skoro stanowiska w tej materii nie wyraziły jeszcze właściwe organy w procesowej formie. W przeciwnym bowiem razie sąd wdałby się w niedopuszczalną merytoryczną ocenę w sprawie administracyjnej, której rozstrzygniecie należy do odpowiedniego organu administracji publicznej. Innymi słowy rzecz ujmując, obecna kontrola legalności odnosi się wyłącznie do kwestii zgodności z prawem postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, która jednak musi brać pod uwagę kontekst sprawy wynikający z ustaleń faktycznych organów obu instancji mających znaczenie dla oceny legalności spornego postanowienia oraz z uregulowań materialnoprawnych wynikających z przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza prowadzone postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Ustawodawca nie sprecyzował co należy rozumieć pod pojęciem: "zagadnienie wstępne". O tym czy określona okoliczność posiada charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu powyższego przepisu decydują przesłanki wynikające z przepisów prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie. Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd (W. A. komentarz LEX/el. 2016). Zgodnie z art. 15 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, ekshumacja zwłok może być dokonana na umotywowany wniosek osób uprawnionych do pochówku, tj. najbliższej pozostałej rodzina osoby zmarłej, a mianowicie: 1) pozostałego małżonka, 2) krewnych zstępnych, 3) krewnych wstępnych, 4) krewnych bocznych do 4 stopnia pokrewieństwa, 5) powinowatych w linii prostej do 1 stopnia, za zgodą właściwego organu inspekcji sanitarnej Organy orzekające w przedmiocie zawieszenia postępowania trafnie co prawda przyjęły, że na gruncie przepisów art. 15 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, wyłoniło się zagadnienie prawne mające istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie wznowionej, ponieważ prawo do zmiany miejsca spoczywania zwłok jest prawem wspólnym wszystkich żyjących najbliższych członków rodziny zmarłego, a z istoty tej wspólności wynika, że do zmiany powyższej, wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych, jednakże zdaniem Sądu co najmniej przedwcześnie uznało, że zagadnienie to ma charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nieprawidłowo zastosowały art. 100 k.p.a. Po pierwsze, w sprawie wznowionej postępowanie administracyjne toczy się w tym samym przedmiocie, w jakim zostało wszczęte postępowanie w trybie zwykłym zakończone decyzją ostateczną. Ustawowe przyczyny wznowienia, określone w art. 145 § 1 k.p.a. dotyczą wad postępowania, co oznacza, że we wznowionym postępowaniu należy wady te nie tylko wyeliminować, ale także tak zebrać materiał dowodowy aby możliwe było wydanie decyzji kończącej postępowanie wznowione, a zatem – w zależności od ustaleń- jednej z decyzji, których rodzaje wymienia art. 151 § 1 i 2 kodeksu. Rzeczą organu było zatem w postępowaniu wznowionym zbadanie czy wniosek H. D. z dnia [...] r. spełniał wymogi wynikające z materialnych przesłanek z art. 15 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy. Organ ustalił, że w postępowaniu zakończonym decyzją wydana w trybie zwykłym nie brały udziału inne poza wnioskodawczynią osoby należące do kręgu najbliższej rodziny. Rzeczą organu było zatem wyjaśnienie czy H. D. wnosząca do organu o zezwolenie na ekshumację zwłok R. D. dołączyła do wniosku lub czy posiada zgodę pozostałych osób uprawnionych. Stwierdzenie, że zainteresowana zgody takiej nie przedłożyła i nie posiada, mogłoby stawić podstawę do zawieszenia postępowania z przyczyn wskazanych w zaskarżonym postanowieniu, gdyby organ ustalił, że H. D. wystąpiła z odpowiednim powództwem do sądu powszechnego lub gdyby złożyła do organu wniosek o zawieszenie postępowania celem umożliwienia jej wniesienia takiej sprawy do sądu W ocenie sądu, z art. 15 ust. 1 i 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych ani tym bardziej z art., 97 § 1 k.p.a. wcale nie wynika, że w każdej sytuacji organ decyzyjny ma z urzędu zawiesić postępowanie celem konwalidowania wad wniosku. Po drugie, w realiach niniejszej sprawy oczywiste jest, że poza samą wnioskodawczynią, nikt z kręgu najbliższej rodziny ( w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy) nie był zainteresowany wystąpieniem o przedmiotową ekshumację, jak również nie złożył oświadczenia woli, że wnosi o ekshumację zwłok R. D. lub że wyraża zgodę na złożenie przez H.D. takiego wniosku w jego imieniu. Innymi słowy H. D. nie dysponowała w danie złożenia podania, ani po tej dacie zgodą kogokolwiek z uprawnionych. W takiej sytuacji procesowej, w postępowaniu wznowionym w sprawie wszczętej na wniosek H. D. organ zawiesił postępowanie z urzędu nie mając żadnych przesłanek do tego, że wnioskodawczyni wystąpi na drogę sądową w celu uzyskania orzeczenia, które umożliwi wydanie decyzji pozytywnej. Zdaniem Sądu, okoliczność złożenia w postepowaniu administracyjnym wniosku przez jedną tylko osobę z kręgu członków najbliższej rodziny zmarłego uznanych przez ustawę za uprawnionych do wystąpienia o ekshumację zwłok zmarłego, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek aktywności ze strony wnioskodawcy w kierunku uzyskania na drodze postępowania przed sądem powszechnym orzeczenia nakazującego pozostałym uprawnionym złożenie oświadczenia o wyrażeniu zgody na ekshumację, nie daje podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że brak zgody wszystkich uprawnionych stanowi przesłankę do odmowy wydania zgody na ekshumację (por. wyroki WSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. II SA/Bk 728/05, Lex nr 194652 oraz WSA z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. VII SA/Wa 1423/09 Lex nr 737944). Jest to zdaniem Sądu wada wniosku uniemożliwiające jego pozytywne rozpatrzenie. Po trzecie, w pkt. 1 zaskarżonego postanowienia organ I instancji nie wskazał (poprzez określenie terminu lub w sposób opisowy) do kiedy postępowanie zostało zawieszone. Natomiast w punkcie 2 tego postanowienia organ ten błędnie określił istotę zagadnienia wstępnego, skoro zobowiązał "strony postępowania do wystąpienia w ciągu 3 miesięcy o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego tj. ustalenie czy prawo podmiotowe ekshumacji zwłok zmarłego (...) mogło być zrealizowane przez H. D. bez uzyskania zgody pozostałych uprawnionych do ekshumacji", czego nie dostrzegł organ II instancji. Wszak wszystkie czynności organu I instancji podjęte w postępowaniu wznowionym wskazują na to, że organ ten nie miał żadnych wątpliwości co do niemożności zrealizowania przez H. D. spornego prawa podmiotowego bez zgody pozostałych uprawnionych. Dostrzec też trzeba, że nałożenie w trybie art. 100 § 1 k.p.a. obowiązku wystąpienia do sądu powszechnego "na strony", a zatem nie tylko na H. D., ale także na pozostałe ustalone osoby należące do kręgu uprawnionych określonego w art. 10 § 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych jest nieuzasadnione, w sytuacji, gdy osoby te są przeciwne ekshumacji. Istota ewentualnego zagadnienia wstępnego tkwi natomiast w uzyskaniu przez wnioskodawczynię orzeczenia sądu powszechnego, zobowiązującego pozostałe osoby z kręgu uprawnionych, do złożenia oświadczeń woli, że wyrażają zgodę na wskazaną we wniosku H. D. ekshumację zwłok R. D. w celu pochowania go we wskazanym we wniosku grobie na Cmentarzu. Zgodnie z art. 64 Kodeksu cywilnego, prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek danej osoby do złożenia oznaczonego oświadczenia woli, zastępuje to oświadczenie. Tak więc ewentualne wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania powinno być poprzedzone rozpytaniem wnioskodawczyni celem ustalenia czy wniosła lub zamierza wnieść do sądu powszechnego o zobowiązanie pozostałych uprawnionych do złożenia określonego oświadczenia woli. W tym stanie sprawy, w ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie organu I instancji wydane zostało z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a., zaś organ odwoławczy utrzymując to wadliwe postanowienie naruszył ponadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 135 p.p.s.a uchylić zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 200 tej samej ustawy.