II SA/Sz 989/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 23 stycznia 2014 r. K.A. zwróciła się do Wójta Gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu [...] domów mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą drogową, w tym z estakadą oraz pozostałą infrastrukturą towarzyszącą na części działek nr [...], w obrębie [...]. Pismem z dnia 25 lutego 2014 r. Wójt Gminy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie, a następnie tego samego dnia wystosował pismo do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) Oddział w [...], z zapytaniem, czy planowana zabudowa działek nr [...] w [...] nie koliduje z wybranymi wariantami przebiegu dróg ekspresowych [...]. W wyniku rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] Wójt Gminy, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W końcowej części decyzji organ zamieścił informację przekazaną przez GDDKiA, że wskazane we wniosku inwestora działki znajdują się w granicach przyszłego pasa drogowego krajowej drogi ekspresowej nr [...] wraz z elementami towarzyszącymi. Z uwagi na lokalizację działek mogą zostać przekroczone obowiązujące obecnie normy hałasu. W związku z powyższym lokalizacja budynków mieszkalnych na działkach nie kolidujących z inwestycją drogową będzie musiała spełniać wymagania określone w § 325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kopię decyzji przesłano do wiadomości GDDKiA. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] odwołał się od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odwołaniu podniesiono zarzut wydania decyzji z naruszeniem art. 7-9 K.p.a. W uzasadnieniu GDDKiA wskazał, że decyzją z dnia 3 października 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustalił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia, polegającego na dostosowaniu drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...]-początek obwodnicy m. [...] i określił warunki jego realizacji. W ocenie strony odwołującej się, niemożliwe będzie wybudowanie na działce nr [...] obiektów wskazanych w zakwestionowanej decyzji lub spowoduje konieczność ich wyburzenia, natomiast w zakresie działki nr [...] powodować będzie konieczność projektowania z zachowaniem odległości od projektowanej drogi ekspresowej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, powołując się na stanowisko WSA w Warszawie zawarte w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1408/10, wywiódł, że z chwilą uprawomocnienia się decyzji środowiskowej, a więc z chwilą przesądzenia o wariancie realizowanej drogi, zachodzi, na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, konieczność umieszczenia w planie zagospodarowania przestrzennego obszaru odpowiedniego pasa terenu pod budowę drogi. Zdaniem strony, analogiczna ocena stanu winna być dokonana, gdy teren nie jest objęty miejscowym planem, a wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy. Przyjąć zatem należy, że od tego momentu zarządca drogi ma interes prawny, a tym samym przysługuje mu przymiot strony we wszystkich postępowaniach, których przedmiotem są nieruchomości przewidziane pod realizację drogi. Reasumując GDDKiA wskazał, że warunki zabudowy ustalone w zaskarżonej decyzji pomijające w całości ograniczenia w jej zabudowie wynikające z projektowanej inwestycji publicznej, naruszają przepisy K.p.a., jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania GDDKiA, umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że odwołanie jest niedopuszczalne gdy wnosi je osoba nieuprawniona, a więc osoba nie posiadająca przywileju strony w sprawie w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium zacytowało treść art. 28 K.p.a., a następnie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że o tym, czy jest się stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola danej osoby, ani podnoszone przez nią hipotetyczne naruszenia interesu faktycznego. Organ odwoławczy podkreślił, że w orzecznictwie dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Natomiast interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że wskazana przez stronę odwołującą się, decyzja Regionalnego Dyrektora Środowiska z 3 października 2011 r. dotyczyła uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na dostosowaniu parametrów drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej, a nie odmiennego zamierzenia określonego we wniosku K.A., polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych na działkach nr [...] w obrębie [...]. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są jedynie wnioskodawca inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, jak również właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących. W niniejszej sprawie, z faktu planowania na określonym terenie inwestycji celu publicznego, która będzie realizowana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie wypływają jakiekolwiek uprawnienia GDDKiA do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Szczególną cechą interesu prawnego jest bowiem realność, co oznacza, że interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być - jak ma to miejsce w tej sprawie - interes tylko przewidywany w przyszłości, czy hipotetyczny. Z akt sprawy wynika natomiast, że strona odwołująca się nie włada gruntami położonymi w sąsiedztwie działek nr [...] w obrębie [...], ani też nie posiada jeszcze stosownego pozwolenia na ich zabudowę. Zdaniem Kolegium, powyższe dowodzi, że wnoszący odwołanie nie wykazał, że jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działek objętych postępowaniem w sprawie warunków zabudowy, ani działek sąsiadujących. Dopiero uwzględnienie Programu Budowy Dróg Krajowych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa może stanowić przepis odrębny, sprzeciwiający się wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie. Ponadto organ I instancji w nadesłanym z aktami sprawy i odwołaniem piśmie potwierdził, że GDDKiA nie wystąpił z wnioskiem o sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na konkretny (z oznaczeniem nieruchomości) teren, na którym ma być realizowana przedmiotowa inwestycja drogowa. Końcowo organ podkreślił, że przepisy ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wprowadzają odmienny tryb postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji "drogowych". Nie można zatem w odniesieniu do strony odwołującej się mówić o interesie prawnym w postępowaniu z wniosku K.A. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 5 września 2014 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wyżej opisaną decyzję Kolegium, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała dotychczasową argumentację zaprezentowaną w sprawie i wskazała, że skoro w obrocie prawnym znajduje się decyzja środowiskowa, obejmująca swym zasięgiem działkę, dla której wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy, a decyzja ta wiąże inwestora, tj. GDDKiA co do zakreślonego w niej obszaru, jak i rodzaju inwestycji, a ponadto nakłada na niego obowiązki (w tym np. zapewnienia ochrony akustycznej otaczającego terenu poprzez budowę zabezpieczeń akustycznych w postaci ekranów akustycznych i nasadzeń zieleni izolacyjnej) uznać należy, że wydana dla tej działki decyzja o warunkach zabudowy wpływa na obowiązki GDDKiA, mające swe źródło w przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. W konsekwencji, zdaniem strony skarżącej, uznać należy, że od momentu uprawomocnienia się decyzji środowiskowej zarządca drogi ma interes prawny, a tym samym przysługuje mu przymiot strony we wszystkich postępowaniach, których przedmiotem są nieruchomości objęte tą decyzją, a nie - jak twierdzi organ - dopiero z chwilą uzyskania pozwolenia na budowę. Kolegium pominęło bowiem fakt, że inwestycje w zakresie budowy dróg publicznych realizowane są obecnie w oparciu o przepisy szczególne ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Stosownie do zapisów tej ustawy, wbrew stanowisku SKO, realizacja takiej inwestycji nie wymaga umieszczenia jej w planie zagospodarowania przestrzennego gminy, czy pozwolenia na budowę. Umieszczenie inwestycji w Programie Budowy Dróg Krajowych zezwala zarządcy drogi na podejmowanie czynności zmierzających do rozpoczęcie procesu inwestycyjnego. Na tym etapie nie może być mowy o posiadaniu przez zarządcę drogi będącego inwestorem tytułu prawnego do działek. Tytuł taki uzyskuje on z chwilą uprawomocnienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, albowiem w tej dacie dokonuje się podział działek, a te przeznaczone pod drogę stają się, z mocy prawa, własnością Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego - wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. - umarzająca postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem złożonym od decyzji organu pierwszej instancji ustalającej warunki zabudowy. Rozstrzygnięcie oparte na wskazanej wyżej podstawie prawnej stosuje się w sytuacji, gdy rozpoznanie samego odwołania przed organ wyższego stopnia stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego, stosownie do art. 105 § 1 K.p.a., może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego może być w szczególności cofnięcie odwołania, złożenie odwołania przez podmiot nie mający przymiotu strony w postępowaniu, jak również brak rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wobec którego złożono odwołanie. W rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji stwierdził zaistnienie drugiej z powołanych przyczyn, tj. brak interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie i umorzył postępowanie odwoławcze. W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie uznał, że strona skarżąca nie ma w sprawie przymiotu strony. Zgodnie z treścią art. 28 K.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną danej osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Mieć interes znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to, że nie wystarczy wnieść podania we własnej sprawie, aby uruchomić postępowanie administracyjne, lub być przekonanym o swoim statusie strony i żądać udziału w postępowaniu już prowadzonym, aby stać się stroną postępowania. W świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są: wnioskodawca inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, jak również właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca nie włada gruntami położonymi w sąsiedztwie działek nr [...], ani też nie posiada jeszcze stosownego pozwolenia na ich zabudowę. Słusznie zauważył organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dopiero uwzględnienie Programu Budowy Dróg Krajowych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...] może stanowić przepis odrębny, sprzeciwiający się wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie. Powyższe dowodzi, że strona skarżąca nie wykazała, aby była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działek objętych postępowaniem o warunki zabudowy, ani działek sąsiadujących. Z faktu, że na określonym terenie planowana jest inwestycja celu publicznego, która będzie realizowana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie wypływają jakiekolwiek uprawnienia strony skarżącej do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym decyzją o ustalenie warunków zabudowy. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, szczególną cechą interesu prawnego jest realność, co oznacza, że interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego, nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości, ani hipotetyczny. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia stanowi ten etap postępowania, który prowadzić może do uzyskania decyzji ostatecznie pozwalającej na realizację inwestycji drogowej, czy to w ramach normalnych trybów prawa budowlanego, czy też "specustawy drogowej" (ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Warunki określone w decyzji środowiskowej determinują treść decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Tym niemniej samo uzyskanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania po pierwsze, nie przesądza czy dana inwestycja zostanie w ogóle zrealizowana. Po drugie, jej treść może skłonić inwestora do zmiany zakresu przedsięwzięcia i zweryfikowania pierwotnych założeń, jeżeli dojdzie on do przekonania, że z jakiś względów spełnienie warunków określonych w decyzji środowiskowej nie będzie opłacalne z jego punktu widzenia. Przede wszystkim jednak nie tworzy po stronie podmiotu, który uzyskał taką decyzję, podstawy prawnej gwarantującej zrealizowanie jego planów inwestycyjnych i nie determinuje warunków zabudowy dla tego terenu innym potencjalnym inwestorom. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i decyzja o warunkach zabudowy, nie rodzi żadnych praw do terenu i gwarancji uzyskania w przyszłości decyzji o pozwoleniu na budowę. O wydanie takiej decyzji może wystąpić każdy, nie mając żadnego tytułu prawnego do nieruchomości. To, że ewentualnie przyszła decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej będzie nakładała na inwestora również pewne obowiązki wynikające z decyzji środowiskowej, nie oznacza, że strona skarżącą posiada w tym momencie realny interes prawny, który znajdowałby oparcie w jakichkolwiek przepisach prawa. Interes prawny do bycia stroną postępowania musi być bowiem, jak wskazano wyżej konkretny, realny. Zatem, skoro stronie skarżącej w chwili obecnej nie przysługuje żaden tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji, to stwierdzić należy, że Kolegium prawidłowo uznało, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w tym w kwestionowaniu decyzji ustalającej te warunki i umorzyło postępowanie odwoławcze. Reasumując, kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem doprowadziła Sąd do uznania, że decyzja ta nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.