II SAB/Sz 10/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.),, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi G. Spółki z o.o. w D. na przewlekłość postępowania Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę oddala skargę. W dniu 28 lipca 2024 r. za pośrednictwem portalu praca.gov.pl do Wojewody Zachodniopomorskiego (dalej także: "Wojewoda", "organ") wpłynął wniosek o wydanie zezwolenia na pracę na terytorium RP dla J. E., złożony przez pomiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi - G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. (dalej także: "Spółka", "strona", "skarżąca"). Wniosek strony został zarejestrowany w systemie "Zatrudnienie Cudzoziemców" pod sygnaturą SO-3.8671.12593.2024. W związku z tym, że wniosek zawierał braki formalne, pismem z dnia 30 sierpnia 2024 r., Wojewoda wezwał Spółkę do jego uzupełnienia. Wymagane dokumenty pełnomocnik strony dostarczył w dniu 2 września 2024 r. Z uwagi na to, że Spółka składała szereg wniosków o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemców i były one prowadzone równolegle organ w dniu 30 lipca 2024 r. wyzywał stronę na podstawie art. 50 k.p.a w zw. z art. 88j ust. 2b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U z 2024 r. poz. 475 ze zm., dalej: u.p.z.) do: - przedłożenia aktualnych dokumentów świadczących o współpracy z innymi podmiotami jako wykonawca umowy/zlecenia, - wskazania rzeczywistego miejsca wykonywania pracy, - przedstawienia posiadania środków niezbędnych do pokrycia zobowiązań wynikających z powierzenia pracy cudzoziemcom, - wskazania ilości obecnie zatrudnionych osób przez stronę. Przedmiotowe wezwanie miało na celu ustalenie, czy istnieją okoliczności do ewentualnej odmowy wydania zezwolenia na pracę na podstawie art. 88j u.p.z., w szczególności, czy wniosek o wydanie zezwolenia na pracę został złożony dla pozoru mając na względzie informacje zawarte w złożonych wcześniej wnioskach oraz informacje dostępne w systemie teleinformatycznym. Z uwagi na fakt wielości postępowań zainicjonowanych przez stronę organ rozpoznawał je łącznie na podstawie materiału dowodowego, który był wspólny dla tych spraw. W przedmiotowej sprawie nie było zatem potrzeby żeby organ dodatkowo wzywał Spółkę do przedłożenia tych dokumentów, które były już w posiadaniu organu (wpływ części dokumentów nastąpił w dniach 9 i 19 sierpnia 2024 r.). W ramach równolegle prowadzonych postępowań administracyjnych dokonano oceny przesłanych przez wnioskodawcę dokumentów oraz zebranego materiału dowodowego, w szczególności: - oświadczenie pełnomocnika strony zgodnie, z którym to kontrahent, z którym wnioskodawca zawarł umowę, ma wiedzę i podejmuje decyzje do jakiego trzeciego podmiotu skierowany będzie do pracy cudzoziemiec, - schemat współpracy między podmiotami, - dokumenty dotyczące posiadania środków finansowych oraz wystawionych faktur VAT, - informacji dostępnych w Portalu Rejestrów Sądowych dotyczącej skarżącej oraz jej kontrahenta, w szczególności fakt, iż w obu spółkach wspólnikiem i członkiem zarządu jest ta sama osoba a środki finansowe kontrahenta w 2022 r. pochodziły ze sprzedaży usług związanych z pozyskiwaniem pracowników. Pismem z dnia 19 września 2024 r., w oparciu o art. 79a § 1 oraz art. 10 k.p.a., poinformował pełnomocnika strony, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Spółka nie posiada wystarczających środków niezbędnych do pokrycia zobowiązań wynikających z powierzenia pracy cudzoziemcowi oraz że z oświadczenia strony wynika, że zezwolenie będzie wykorzystane przez cudzoziemca w celu innym niż wykonywanie pracy dla danego podmiotu, co stanowi podstawę odmowy wydania zezwolenia na pracę. Organ poinformował o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz przedłożenia dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek do uzyskania zezwolenia. Przewidywany termin wydania rozstrzygnięcia w sprawie został określony do dnia 30 października 2024 r. W dniu 16 października i 18 października 2024 r. (pisma odpowiednio z dnia 25 września i 17 października 2024 r.) strona uzupełniła wniosek o dodatkowe wyjaśnienia, oraz dostarczyła nowy wyciąg z rachunku bankowego. Wskazując na konieczność przeanalizowania nowo przedłożonych dokumentów oraz zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego Wojewoda, pismem z dnia 8 listopada 2024 r., poinformował pełnomocnika strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. W odniesieniu do przedłożonych dodatkowych wyjaśnień strony organ uznał, że wskazanie w wyjaśnieniach na popełnienie "omyłki pisarskiej" w oświadczeniu datowanym na 8 sierpnia 2024 r. co do braku posiadania wiedzy i decyzyjności co do kierowania pracowników nie jest wiarygodne, tym bardziej że dokumenty te wytworzone zostały przez pełnomocnika Spółki, która prowadzi działalność wspierającą cudzoziemców i pracodawców we wszystkich postępowaniach związanych z legalizacją zatrudnienia. W konsekwencji powyższych ustaleń organ poddał ponownej analizie przedłożone dokumenty finansowe Spółki. Po przeanalizowaniu dokumentów organ uznał za konieczne wystąpienie do właściwego Urzędu Skarbowego z wnioskiem o udostępnienie informacji w zakresie realizacji obowiązków podatkowych, jak również zbadania zdolności finansowej skarżącej (pismo z dnia 18 listopada 2024 r.). W związku z tym pismem z dnia 21 listopada 2024 r. organ ponownie poinformował pełnomocnika strony o przedłużeniu terminu wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie do dnia 30 grudnia 2024 r. Pismem z dnia 19 grudnia 2024 r. (uzupełnionym pismem z dnia 6 lutego 2025 r.) G. Spółka z o.o. w D. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę dla cudzoziemca. Strona zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 6 k.p.a., polegające na uchylaniu się od obowiązku załatwienia sprawy w ustawowym terminie wbrew obowiązującym przepisom tej ustawy, 2. art. 8 § 1 k.p.a., polegające na działaniu wbrew przepisom regulującym zasady sprawności i szybkości postępowania oraz zasady podejmowania w jego toku czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, co powoduje utratę zaufania do władzy publicznej, 3. art. 12 § 1 k.p.a., polegające na przewlekłym prowadzeniu postępowania - wielokrotnego formułowania żądań zmierzających do wyjaśnienia okoliczności nie mających związku ze sprawą lub żądań niejasnych, braku koncentracji postępowania dowodowego w sytuacji, gdy organ powinien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, 4. art. 35 § 2 i 3 k.p.a., polegające na przewlekłym prowadzeniu postępowania w sytuacji, gdy w przypadku wniosku niezawierającego braków formalnych organ winien był załatwić sprawę niezwłocznie, natomiast w przypadku sprawy wymagającej wszczęcia postępowania wyjaśniającego sprawa powinna być załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. w kwocie nie mniejszej niż jeden tysiąc złotych za każdy miesiąc, poczynając od miesiąca, w którym sąd stwierdzi powstanie stanu przewlekłości w tej sprawie, do miesiąca, w którym zapadnie orzeczenie rozstrzygające niniejszą skargę oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że materiał dowodowy mógł i powinien był zostać skoncentrowany jednym, dwoma wezwaniami, w których organ, dokładający staranności w planowaniu procedury dowodowej, mógł sprecyzować dowody, których się domaga. Organ zaś ponawia wielokrotnie wezwanie do wyjaśnienia okoliczności z art. 88j ust. 2b u.p.z., dublując żądania, wyjaśniając kwestie mające niewielkie lub żadne znaczenie dla wykładni tego przepisu, formułując je w sposób niejasny. Według Spółki okoliczności sprawy, w tym schemat świadczenia usług oraz ich rzeczywisty charakter, zostały już wyjaśnione w sposób dostateczny, stąd niezrozumiała jest dociekliwość i tak dalece posunięta drobiazgowość organu. Przepis art. 88j ust. 2b u.p.z. stanowi fakultatywną podstawę odmowy wydania zezwolenia, a nie obligatoryjny nakaz badania określonych w jego treści okoliczności. Łącznie postępowanie trwa ponad 4 miesiące, znacznie przekraczając ustawowe terminy, bez uzasadnienia takiego opóźnienia szczególnym skomplikowaniem sprawy. Spółka podniosła również, że przewlekłość postępowania ma dla niej poważne negatywne konsekwencje. Są to: - utrata możliwości realizacji kontraktów: Spółka nie może rozpocząć świadczenia usług dla swoich klientów, co naraża ją na odpowiedzialność odszkodowawczą i ryzyko utraty kontraktów, - straty finansowe: skarżąca ponosi koszty utrzymania cudzoziemców (zakwaterowanie, wyżywienie) w wysokości nie mniejszej niż 1000 zł miesięcznie na osobę, nie mogąc jednocześnie korzystać z ich pracy, - utrata konkurencyjności: niemożność zatrudnienia pracowników ogranicza zdolność Spółki do konkurowania na rynku i rozwoju działalności, - ryzyko utraty reputacji: opóźnienia w realizacji zobowiązań wobec klientów mogą negatywnie wpłynąć na reputację firmy i jej przyszłe możliwości biznesowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 28 lipca 2024 r. wpłynęło do organu 12984 wniosków, które podlegały rejestracji w systemie teleinformatycznym. W tym okresie skarżąca złożyła 149 wniosków o wydanie zezwoleń na pracę, z czego w stosunku do 16 wniosków postępowania zostały zakończone wydaniem zezwoleń na pracę a jedno zezwolenie na pracę zostało uchylone na wniosek strony. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ ustalił, że strona uchyliła łącznie 14 wydanych zezwoleń na pracę, zaś na jej żądanie 42 równolegle prowadzone postępowania zostały umorzone. Do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę strona złożyła łącznie 349 wniosków o wydanie zezwoleń na pracę, a ponadto w dniu 7 stycznia 2025 r. wpłynęło pismo strony z prośbą o umorzenie 98 równolegle prowadzonych postępowań administracyjnych. Wnioski o wydanie zezwoleń na pracę są weryfikowane zgodnie z kolejnością ich wpływu. Czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosku jest uzależniony od liczby wniosków aktualnie znajdujących się w procesie weryfikacji. Wojewoda podkreślił, że przedmiotowy wniosek został poddany analizie zgodnie z procedurą, w toku której zobowiązany był do zbadania czy jest właściwy do rozpatrzenia sprawy, czy nie istnieją okoliczności zwalniające cudzoziemca z konieczności posiadania zezwolenia na pracę, czy złożony wniosek spełnia wymogi formalne tj. czy zostały dołączone wymagane dokumenty, czy zostały spełnione przesłanki do wydania zezwolenia na pracę cudzoziemcowi na terytorium RP na podstawie art. 88c ust. 1 u.p.z., czy istnieją okoliczności do ewentualnej odmowy wydania zezwolenia na pracę na podstawie art. 88j u.p.z. W toku postępowania, w związku z wpływem nowych dowodów w sprawie organ zobowiązany był dokonać analizy zgromadzonego materiału dowodowego wraz z przedłożonymi dokumentami. Wraz z zakończeniem gromadzenia materiału dowodowego oraz ujawnieniem nowych okoliczności, organ, pismem z dnia 10 stycznia 2025 r., poinformował stronę o zakończeniu postępowania w sprawie. Odnosząc się do zarzucanych naruszeń przepisów prawa procesowego organ podkreślił, iż sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Czas rozpoznania wniosku był dłuższy niż określony w przepisach art. 35 § 1-3 k.p.a., jednak nie wynikało to z opieszałości czy bezczynności pracowników organu. W przedmiotowym przypadku ilość spraw wpływających do organu w znaczący sposób przekroczyła standardową wydolność administracyjną. Przeprowadzenie dokładnego postępowania dowodowego w warunkach dużego obciążenia pracą wymagało dodatkowego czasu, aby zapewnić prawidłowość i zgodność z prawem wydawanych rozstrzygnięć. Zdaniem organu, uznać należy, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte dopiero po uzupełnieniu braków formalnych we wniosku tj. w dniu 2 września 2024 r. W ocenie Wojewody, nie można również zgodzić się, z zarzutem dotyczącym wielokrotnego formułowania żądań zmierzających do wyjaśnienia okoliczności niemających związku ze sprawą lub żądań niejasnych. Podkreślono, iż organ wystosował tylko jedno wezwanie, datowane na dzień 30 lipca 2024 r., do przedłożenia dokumentów wymienionych w skardze. Pismo datowane na dzień 19 września 2024 r. dotyczyło zawiadomienia strony o zakończeniu prowadzonego postępowania, możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz możliwością przedłożenia dodatkowych dowodów w sprawie, mogących mieć wpływ na wydanie rozstrzygnięcia, bez wzywania o kolejne dokumenty. Kolejne pisma organu dotyczące przedłużenia terminu do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie kierowane były do strony z uwagi na fakt skorzystania przez z nią z prawa do dostarczania dodatkowych dokumentów, które organ dopuścił jako dowód w sprawie i zobowiązany był do dokonania ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz przeprowadzenia dodatkowych czynności w wyniku przeprowadzonej analizy. Dodatkowe przeprowadzenie czynności wyjaśniających, takich jak weryfikacja treści umów, faktur i rachunków bankowych oraz analiza działalności, sytuacji prawnej i organizacyjnej podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi i jego relacji z kontrahentem są działaniami czasochłonnymi i wymagającymi staranności, celem wydania przez organ rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa i zasadą legalizmu. Ponadto, potwierdzenie bądź wykluczenie niektórych okoliczności wymaga współpracy z innymi organami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Skarga została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przy czym, skoro w myśl art. 10a pkt 2 u.p.z. art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m w niniejszej sprawie wniesienie ponaglenia nie było wymagane. Przedmiotem skargi jest przewlekłość postępowania Wojewody w rozpatrzeniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia cudzoziemcowi na pracę. "Przewlekłość postępowania" została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, podejmując czynności zbędne albo nie podejmując żadnych czynności w sprawie, także wtedy gdy nie przekroczył jeszcze terminu do wydania decyzji (tak np. NSA w wyroku z 15 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 2527/24, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi, w świetle obszernych stanowisk stron przedstawionych na etapie postępowania sądowadministracyjnego w pierwszej kolejności należy podkreślić, iż przedmiotem oceny Sądu w postępowaniu zainicjowanym skargą z dnia 19 grudnia 2024 r. jest wyłącznie zarzucana przez skarżącą przewlekłość, która miała zaistnieć w okresie pomiędzy wpływem do organu wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej (tj. 28 lipca 2024 r.) a datą wniesienia skargi (tj. 20 grudnia 2024 r.). Z art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zainicjowane przez stronę skarżącą postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w kontekście wskazanych przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności jawi się jako sprawa szczególnie skomplikowana. Takie postępowanie, co do zasady powinno zakończyć się terminie 2 miesięcy od wpływu wniosku. Podkreślić przy tym należy, że obowiązek załatwienia sprawy w przewidzianym do tego terminie nie może naruszać obowiązków spoczywających na organie z mocy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a.), umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego czy też w przypadku zamiaru organu wydania decyzji negatywnej umożliwienia stronie przedłożenia dodatkowych dowodów zmierzających do załatwienia sprawy zgodnie z jej żądaniem (art. 10 § 1 oraz art. 79a § 2 k.p.a.). Wskazać również należy, że stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Zwrócić zatem należy uwagę, iż pomimo tego, że postępowanie formalnie zostało wszczęte w dniu 28 lipca 2024 r. (data wpływu wniosku do organu za pośrednictwem portalu praca.gov.pl) to w istocie kompletny wniosek skarżąca złożyła dopiero w dniu 2 września 2024 r. Wskazać również należy, że wbrew stanowisku skarżącej organ nie powielał podejmowanych czynności, bowiem część materiału dowodowego została zgromadzona w związku z innymi, wcześniej wszczętymi postępowaniami skarżącej w przedmiocie zezwolenia na pracę cudzoziemców. Biorąc pod uwagę konieczność umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego oraz przedłożenia dodatkowych dowodów (pismo z dnia 19 września 2024 r.), potrzebę analizy nowych dowodów (przedłożonych przez stronę w dniu 16 i 18 października 2024 r.) oraz ich weryfikacji (wystąpienie do organu podatkowego z dnia 18 listopada 2024 r.) Sąd doszedł do przekonania, że czynności organu w toku postępowania nie były podejmowane w zbyt dużym odstępie czasu czy też że nie były nieuzasadnione. Zdaniem Sądu zarówno z uwagi na liczbę składanych przez Spółkę wniosków, jak i wobec treści przedłożonych dokumentów uprawnione było stwierdzenie organu, że zachodzi konieczność pogłębionej analizy tych dokumentów oraz zbadania zdolności finansowej skarżącej jako podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Jak wskazano powyżej obowiązek załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. nie może naruszać obowiązku organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skoro w art. 88j u.p.z. ustawodawca obok obligatoryjnych przypadków, w których wydaje się decyzję o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca (ust. 1, ust. 2 i ust. 2a) przewidział możliwość wydania decyzji odmowej, jeżeli z okoliczności wynika, że wniosek o wydanie zezwolenia na pracę został złożony dla pozoru, zezwolenie będzie wykorzystane przez cudzoziemca w celu innym niż wykonywanie pracy dla danego podmiotu lub podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi nie dopełnia obowiązków związanych z prowadzeniem działalności lub powierzaniem pracy innym osobom (ust. 2b) to niewątpliwie organ jest uprawniony do podejmowania stosownych czynności sprawdzających. Wbrew stanowisku skarżącej, pomimo, że zaistnienie przesłanek z art. 88j ust. 2b u.p.z. stanowi fakultatywną podstawę do wydania decyzji odmownej, organ w każdym postępowaniu powinien wziąć pod uwagę możliwość zaistnienia ww. okoliczności. Z powyższych względów Sąd uznał, że postępowanie Wojewody nie było prowadzone przewlekle. Podkreślić przy tym należy, że okoliczności, które zaistniały po wniesieniu skargi pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.