II SAB/Sz 106/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Burmistrza C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza C. do rozpoznania wniosku P. S. z dnia 21 października 2019 r., II. stwierdza, że Burmistrz C. dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność Burmistrza C. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Burmistrza C. na rzecz skarżącego P. S. kwotę [...]. ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 21 października 2019 r., P. S. zwrócił się do Burmistrza C. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: - przedstawienie kosztów, jakie poniosła Gmina w związku z realizacją imprezy na hali przy SP nr [...] w C. [...] listopada 2018 r., - w szczególności należy przedstawić koszty energii elektrycznej, sprzątania, obsługi (w tym muzycznej, osób dbających o bezpieczeństwo), kanalizacji, wody, napojów, żywności. Koszty te należy uwzględnić osobno, - łączny koszt organizacji imprezy, - wskazanie podstawy prawnej organizowania imprezy przez Burmistrza C. (Burmistrz C. oraz jego zastępca i sekretarz Gminy nie potrafili wskazać innego organizatora mimo wielokrotnych pytań). Pismem z dnia 29 października 2019 r. skarżący został poinformowany, że w ramach organizacji imprezy [...] listopada 2018 r., Gmina C. udostępniła halę. Koszty energii elektrycznej i wody to ok. [...] zł. Resztę kosztów pokryli uczestnicy imprezy, o czym wnioskodawca był informowany w marcu 2019 r. Burmistrz w piśmie tym wskazał dodatkowo, że o możliwości organizacji przez niego imprez w Gminie, w tym balu decyduje wybór na Burmistrza C., co do którego nie ma w chwili obecnej wątpliwości. Nie istnieje żaden przepis zabraniający Burmistrzowi takiej działalności. P. S. pismem z dnia 8 listopada 2019 r. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza C. w udostępnieniu informacji publicznej w opisanym wyżej zakresie. Wniósł o stwierdzenie, że "odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej została wydana z rażącym naruszeniem prawa" oraz o zobowiązanie organu do "ponownego rozpatrzenia wniosku w sposób zgodny z prawem", a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że odpowiedź, jakiej udzielił mu Burmistrz C., nie stanowi odpowiedzi o jakiej mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej a jedynie "wycieczkę osobistą" pod jego adresem. Strona wnosiła o wskazanie kosztów związanych z organizacją imprezy, której organizatorem był Burmistrz, w związku z czym był on zobowiązany do przedstawienia wszelkich kosztów i nakładów, jakie zostały poniesione w związku z całością organizacji wydarzenia, włącznie z majątkiem, który został wniesiony przez uczestników, ponieważ nie ulega wątpliwości, że stanowił on majątek, którym Gmina C. dysponowała. Zdaniem skarżącego, zgodnie z obowiązującym orzecznictwem, Burmistrz C. jest zobowiązany do przedstawienia tychże środków, co było przedmiotem wniosku o wskazanie "łącznego kosztu organizacji imprezy". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że skarżący nie wskazał żadnego naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, czy też innego naruszenia przepisów postępowania, które miałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ zaznaczył, że wyjaśnienie podstawy prawnej działań organu nie jest informacją o sprawach publicznych, nie należy bowiem do sfery faktów, tylko do kwestii prawnych. Dodał, że organ wskazał w sposób wyczerpujący faktycznie poniesione koszty przez Gminę, z jednoczesnym wskazaniem, że pozostałe koszty poniesione zostały przez uczestników. Odpowiedź na wniosek miała charakter stanowczy, odnosiła się wprost do żądania i opierała się na pełnej wiedzy organu w zakresie tematyki oznaczonej we wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzucił Burmistrzowi C. bezczynność w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 21 października 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten dotyczył informacji w zakresie kosztów poniesionych przez Gminę w związku z realizacją imprezy na hali przy SP nr [...] w C. w dniu [...] listopada 2018 r. a także łącznego kosztu organizacji imprezy. Sądowa kontrola w tym zakresie ma swoje oparcie w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019, poz. 1429). W myśl art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Podmiot, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powinien udostępnić tę informację w formie czynności materialnotechnicznej (art. 10 ustawy), albo odmówić jej udostępnienia decyzją (art. 16 ust. 1 ustawy). Możliwe jest również umorzenie postępowania poprzez wydanie decyzji w myśl art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, we wskazanym w art. 13 ww. ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545). Zgodnie z treścią art. 13 cytowanej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy). Z bezczynnością mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności. Bez znaczenia pozostaje przy tym, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w tym czy bezczynność była spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy, podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego przepisu Burmistrz C. bez wątpienia należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Przechodząc natomiast do analizy charakteru żądanej we wniosku informacji, raz jeszcze należy przywołać art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, z którego wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydująca jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06 (LEX Nr 236231), WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04 (LEX Nr 146742) oraz postanowieniu WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Bk 36/08 (LEX Nr 146742). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (lit. c) oraz o majątku, którym dysponują (lit. f). Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy stanowi o udostępnieniu informacji publicznej, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Oczywiste jest wobec powyższego, że podatnicy i opinia publiczna mają ogólne prawo do informacji o wykorzystaniu środków publicznych. Zdaniem Sądu, wskazywane przez skarżącego we wniosku z dnia 21 października 2019 r. dane dotyczące kosztów, jakie poniosła Gmina w związku z organizacją imprezy w dniu [...] listopada 2018 r., w tym koszty energii elektrycznej, sprzątania, obsługi (w tym muzycznej, osób dbających o bezpieczeństwo), kanalizacji, wody, napojów, żywności, jak również łączny koszt organizacji imprezy dotyczą majątku Gminy (ewentualnie majątku, którym Gmina dysponuje) i bez wątpienia są informacją publiczną (czego zresztą organ co do zasady nie kwestionuje). A zatem, skoro żądane w wymienionym wyżej wniosku skarżącego dane stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to prawidłowe ich załatwienie wymagało od Burmistrza bądź ich udostępnienia w żądanej formie, bądź wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia. Tylko te czynności bowiem uwalniałyby organ od zarzutu bezczynności w sprawie. W ocenie Sądu pismo organu z dnia 29 października 2019 r. będące odpowiedzią na wniosek strony nie zawiera należytego odniesienia się do żądanych przez stronę informacji. Nie wyczerpało bowiem zakresu żądań wniosku w przedmiocie wskazania, jakie konkretnie kwoty wydatków Gmina poniosła w związku z organizacją imprezy w dniu [...] listopada 2018 r., a także jaki był jej łączny koszt. Nie może bowiem o braku bezczynności w załatwieniu sprawy przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez organ, lecz tylko taka odpowiedź, która obejmuje swym zakresem całości żądania. Z przedmiotowego wniosku jednoznacznie wynika, że skarżący domagał się m.in. udostępnienia konkretnych danych w zakresie wysokości wydatków poniesionych przez gminę na organizację ww. imprezy, w tym wspomniane wyżej koszty energii, sprzątania, obsługi, kanalizacji, wody, napojów żywności, a także łączny koszt imprezy. Wskazanie, że koszty energii elektrycznej i wody to około [...] zł, zaś resztę kosztów pokryli uczestnicy imprezy, zdaniem Sądu, nie stanowi odpowiedzi na pytanie skarżącego. Należy podkreślić, że Burmistrz nie zaprzeczył, że był organizatorem imprezy, a zatem nie ulega wątpliwości, że powinien on posiadać pełną wiedzę co do łącznych kosztów jej organizacji – w tym szczegółowe dane w zakresie kosztów udostępnienia sali, kosztów wody, energii, czy obsługi. Burmistrz wskazał w piśmie z dnia 29 października 2019 r., że o możliwości organizowania przez niego imprez, w tym balu decyduje wybór na Burmistrza C., jednak z treści pisma nie wynika na czym organizacja imprezy miała polegać, skoro mowa w nim jedynie o udostępnieniu sali bliżej nieokreślonemu podmiotowi. Z treści pisma organu nie wynika przy tym, czy sala została udostępniona na imprezę odpłatnie, czy też nieodpłatnie ani jaki konkretnie był koszt zużytej wody, energii, czy koszt obsługi. Burmistrz wskazał jedynie, że resztę kosztów pokryli uczestnicy, wobec czego nie da się z treści pisma odczytać, jaki był udział Gminy w organizacji tej imprezy. Z uwagi na powyższe brak jest podstaw do przyjęcia, że organ udzielił skarżącemu żądanej we wspomnianym wniosku informacji publicznej i nie pozostaje w bezczynności. Przyjąć należy, że skarżącemu nie udostępniono żądanej informacji, ani też nie odmówiono jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. Sąd uznał jednocześnie, że powyższej bezczynności nie można uznać za rażącą, gdyż chociaż organ nie udzielił informacji w żądanym zakresie, to jednak w przewidzianym przepisami terminie podjął kroki zmierzające do realizacji wniosku strony z dnia 21 października 2019 r. Z tych względów sąd orzekł, jak w pkt III wyroku, na podstawie art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto, działając na podstawie art. 149 § 1 tej ustawy, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązał Burmistrza C. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 21 października 2019 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 cytowanej ustawy.