II SAB/Sz 111/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezesa Sądu Rejonowego do rozpoznania wniosku A. P. z dnia 25 lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Prezes Sądu Rejonowego dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie oddala skargę, IV. zasądza od Prezesa Sądu Rejonowego na rzecz skarżącego A. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 25 lipca 2018 r. A. P. (dalej: "skarżący") wystąpił do Sądu Rejonowego w B. o udzielenie, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 933 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), informacji publicznej w postaci kopii uzasadnienia postanowienia Sądu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o sygn. akt VII [...]. Pismem z 2 sierpnia 2018 r. Sąd przesłał do skarżącego pismo informując, że wskazany odpis postanowienia nie stanowi informacji publicznej, a zasady jego wydania określa kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. Konsekwencją powyższego jest skarga skarżącego na bezczynność Prezesa Sądu w sprawie jego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Skarżący domaga się zobowiązania organu do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, konsekwentnie podtrzymując, że żądane przez niego postanowienie stanowi Sądu informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p., orzeczenie, że bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. Kontrola ta obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302ze zm., dalej: "P.p.s.a."), Stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Stosownie zaś do § 2 cytowanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, Lex nr 236545). Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ prawnie zobowiązany do podjęcia czynności w przedmiocie informacji publicznej – jej nie podejmuje. Ustawa ta zawiera przykładowe kategorie informacji o sprawach publicznych podlegających udostępnieniu, przy wykładni omawianego pojęcia stosować należy art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w u.d.i.p. Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślenia wymaga, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, czy jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji i czy dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Przy czym, stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) w określonym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Odnosząc się do kwestii, czy postanowienie, którego domaga się skarżący jest informacją publiczną wskazać należy na kilka uwarunkowań natury ogólnej, które dotyczą informacji publicznej jako przedmiotu podlegającego udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. Warto przy tym odwołać się do bogato uargumentowanego poglądu, wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 827/15 (dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w myśl którego podstawowym warunkiem zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej jest zbadanie jej charakteru z punktu widzenia dwóch kryteriów, a mianowicie kryterium podmiotowego, czyli od jakiego podmiotu informacja pochodzi i kryterium przedmiotowego, czyli czego informacja dotyczy i do jakiej sprawy (publicznej czy prywatnej) się ona odnosi. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że kryterium podmiotowe jest spełnione bowiem Prezes Sądu jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, jako organ władzy publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli chodzi o kryterium przedmiotowe, wyjaśnić należy, że nie każdy rodzaj informacji będącej w posiadaniu organu i nie każdy wytworzony przez niego dokument stanowi informację publiczną, lecz tylko ten, który mieści się w pojęciu informacji publicznej określonym w art. 1 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Taka definicja sprawia, że wszelkiego rodzaju ograniczenia w dostępie do informacji muszą być interpretowane przez pryzmat i w kontekście obywatelskiego prawa do informacji zagwarantowanego w ustawie zasadniczej. Pomimo szerokiego rozumienia informacji publicznej, fakt, że pewien dokument został wytworzony przez organ, bądź że jest w jego posiadaniu nie jest wystarczający dla uznania, że jest nośnikiem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. W świetle zawartej w tym przepisie definicji musi on jeszcze dotyczyć "sprawy publicznej". Przykładowe wyliczenie takich spraw określa art. 6 ust. 1 ustawy. Punkt 4 tego przepisu stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, - dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, - treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. W przedmiotowej sprawie zatem kryterium podmiotowo-przedmiotowe zostało spełnione. Udzielając natomiast wyjaśnień odnośnie właściwej procedury załatwienia sprawy wskazać należy, że wygląda ona następująco: jeśli podmiot zobowiązany uznaje, że żądane informacje nie są "informacjami publicznymi" lub ich nie posiada, to – w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p - powinien odmówić ich udostępnienia "zwykłym" pismem wyjaśniając przyczynę odmowy. Jeśli natomiast organ uznaje, że żądana informacja ma charakter publiczny, ale zachodzą ustawowe przesłanki do odmowy jej udostępnienia, stanowisko organu powinno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a."). Odmowa udzielenia informacji publicznej następuje, gdy w grę wchodzi regulacja art. 5 u.d.i.p, zgodnie z którym prawo do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych lub w sytuacji gdy wnioskodawca żądając udzielenia, tzw. informacji publicznej przetworzonej, nie wykazał szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. W takiej sytuacji odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 16 u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie jednak taki przypadek nie zaistniał. Podsumowując wskazać zatem należy, że Prezes Sądu znajduje się w posiadaniu postanowienia, stanowiącego informację publiczną, której domaga się skarżący. Nadto, jak ustalono, skarżący nie jest stroną w sprawie o wykroczenie, a zatem nie mają do niego zastosowania regulacje kodeksu postepowania w sprawach o wykroczenia, na które powołano się w piśmie z 2 sierpnia 2018 r. Tak więc, organ powinien udostępnić skarżącemu żądaną informację publiczną uwzględniając, w jakim zakresie dostęp do niej powinien być chroniony, a także przeanalizować czy informacje, których domaga się strona są informacjami przetworzonymi, co będzie wymuszało z kolei tryb postępowania przewidziany w art. 15 u.d.i.p., a także wykazanie przez skarżącego szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w domaganiu się tychże informacji. Wskazać na zakończenie należy, że o bezczynności organu można mówić wyłącznie w zakresie w jakim organ ten dopuszcza się zwłoki w rozpoznaniu wniosku do niego kierowanego. Na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) – por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 1/18 (dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana "zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu", czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Prawo przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 584). W niniejszej sprawie organ podatkowy udzielił skarżącemu niezwłocznie odpowiedzi na jego wniosek aczkolwiek rozpoznał sprawę niewłaściwie, z pominięciem regulacji u.d.i.p. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt. I wyroku. Oceniając w kontekście art. 149 § 1 pkt 1a P.p.s.a. stopień naruszenia prawa przez organ Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu tego przepisu, będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894 ). Takiej oczywistości nie da się w rozpoznawanej sprawie stwierdzić. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt. II wyroku. Podobne względy zadecydowały o niewymierzeniu, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a grzywny organowi, tym bardziej, że materia udzielania informacji publicznej, w szczególności w przypadku zbiegu trybów, jest skomplikowana i początkowo nastręczała wielu problemów także judykaturze. O kosztach należnych skarżącemu, w kwocie [...]zł (uiszczony wpis), orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., art. 205 § 1, art. 209 i art. 210 § 1 P.p.s.a.