II SAB/Sz 111/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. M. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie wydania decyzji postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu wpis sądowy od skargi w wysokości [...] (słownie: [...]) złotych. E. M., dalej skarżący, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie wydania decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ administracji pozostaje w bezczynności w zakresie wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, wobec właściciela działki nr [...], obręb [...] W., ponieważ zalegają na niej odpady poremontowe. Skarżący wyjaśnił, że po trwającej przez wiele miesięcy wymianie korespondencji pomiędzy skarżącym a Burmistrzem Miasta, pismem z [...] kwietnia 2025 r. wezwał organ do zaprzestania naruszania prawa. Według skarżącego pismo organu z [...] kwietnia 2025 r., znak: [...], jest pismem wymijającym, stanowiącym o tym, że Burmistrz Miasta absolutnie nie zamierza zaprzestać naruszania prawa w tym przypadku i stąd konieczne jest rozstrzygnięcie sądowe w sprawie. 23 czerwca 2025 r. odnotowano w dokumentach księgowych Sądu wpływ [...] zł na poczet wpisu od skargi do sprawy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stanowiska organ po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy obejmującego udzielanie odpowiedzi na pisma skarżącego i wnioski o udostępnienie informacji publicznej wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2025 r. przeprowadził oględziny na terenie nieruchomości nr ew. [...] obręb [...] W., podczas których stwierdzono, że teren nieruchomości został uporządkowany. Na terenie nieruchomości pozostały tylko masy ziemne, które według oświadczenia właściciela nieruchomości przewidziane są do utwardzenia terenu, a zostały wytworzone podczas działań porządkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania złożonej skargi, sąd administracyjny ma obowiązek zbadania z urzędu, czy jest ona dopuszczalna. Niedopuszczalność skargi powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Jednym z niezbędnych warunków dopuszczalności przyjęcia sprawy ze skargi do rozpoznania przez sąd administracyjny jest konieczność wyczerpania przed jej wniesieniem środków zaskarżenia. Warunek ten przewidziany został w art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Uzupełniający wobec art. 52 § 1 p.p.s.a. przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. nakazuje uznawać za wyczerpanie środków zaskarżenia sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, powołane przepisy uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Konsekwencją zakwalifikowania przez ustawę ponaglenia jako środka zaskarżenia musi być uznanie, że skuteczność dopełnienia tej czynności procesowej podlega ocenie dokonywanej przez pryzmat przepisów prawa regulujących tę instytucję. Uprawnienie procesowe istnieje bowiem zawsze w kształcie nadanym mu przez przepisy prawa i musi być realizowane w określonych warunkach procesowych. Zastosowanie danego środka zaskarżenia (środka prawnego) nie może być rozważane poza formami postępowania, gdyż byłoby to zasadniczo sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, która tylko z czynnościami dokonanymi w prawem przewidzianym trybie łączy zaistnienie określonych skutków prawnych (zob. postanowienie NSA z 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2025 r. sygn. akt II SAB/Gl 196/24, - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Instytucja ponaglenia została uregulowana w p.p.s.a. jedynie szczątkowo - w przywołanych wyżej przepisach art. 52 § 2 i art. 53 § 2b. Natomiast trzon tej regulacji znajduje się w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, a przede wszystkim w jej art. 37. Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) - o czym stanowi § 1 pkt 1 powołanego przepisu. Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie bądź do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (§ 3 pkt 1 i 2). Jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 albo przepisach szczególnych, organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania. Przepisów § 4-8 nie stosuje się (§ 3a). Nie ulega przy tym wątpliwości, że w sensie formalnym ponaglenie jest "podaniem" w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 dalej: "k.p.a."). Oznacza to, że aby mogło zostać uznane za skutecznie wniesione, powinno spełniać ogólne wymagania formalne ustanowione dla podań w art. 63 k.p.a. Ponadto - zgodnie art. 63 § 2 in fine k.p.a. - powinno ono "czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych" dla ponagleń. Słusznie w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że takim wymogiem formalnym, warunkującym skuteczne wniesienie ponaglenia, jest wymóg wprowadzony przez ustawodawcę w art. 37 § 3a k.p.a., dodanym z dniem 10 listopada 2022 r. przez art. 1 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. poz. 2185; dalej jako "ustawa zmieniająca z 7 października 2022 r."). W myśl tego przepisu: "jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 albo przepisach szczególnych, organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania. Przepisów § 4-8 nie stosuje się." Zastrzeżony w tym przepisie rygor, w postaci pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania - znamionujący sytuacje, w których, jak to już wyżej wskazano, dane podanie nie wywiera skutków procesowych, jakie ustawa normalnie wiąże z jego skutecznym wniesieniem - prowadzi do wniosku, że ponaglenie przedwczesne w świetle art. 37 § 3a k.p.a., nie może zostać uznane za wniesione skutecznie. Powyższe stwierdzenie ma istotne znaczenie dla oceny dopuszczalności wniesienia skargi poprzedzonej takim (przedwczesnym) ponagleniem. Wprawdzie w art. 53 § 2b p.p.s.a. nie zastrzeżono wyraźnie, że wymagane jest wniesienie ponaglenia "skutecznie", ale taki warunek jest w nim milcząco przyjęty (już jako dający się wyprowadzić z przywołanej wyżej zasady demokratycznego państwa prawnego, która, jak już było wskazane, tylko z czynnościami dokonanymi w prawem przewidzianym trybie łączy zaistnienie określonych skutków prawnych). Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym expressis verbis stwierdza się, że "skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu" (zob. wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2203/20). Stwierdzić należy, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. jest uprzednie wniesienie ponaglenia w sposób respektujący unormowanie art. 37 § 3a k.p.a., a więc po upływie terminu na załatwienie sprawy przez organ administracji, określonego w art. 35 k.p.a. albo przepisach szczególnych. Ponaglenie złożone przed upływem ww. terminu - jako przedwczesne, i z tego powodu podlegające pozostawieniu bez rozpoznania - nie wywiera skutku procesowego w postaci wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji skarga wniesiona po takim ponagleniu podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 2772/21). Podzielić należy poglądy prawne orzecznictwa sądowego, że zasadność przedstawionej wyżej interpretacji art. 53 § 2b p.p.s.a., opartej na wykładni językowej oraz systemowej tego przepisu dokonywanej w powiązaniu z unormowaniami art. 37 § 3a k.p.a. oraz art. 52 § 1 p.p.s.a., znajduje potwierdzenie w wykładni celowościowej, odwołującej się do ratio legis ustanowienia wymogu (uprzedniego) wniesienia ponaglenia warunkiem dopuszczalności skargi na opieszałość organu do sądu administracyjnego, a także do ratio regulacji szczegółowej zawartej w art. 37 § 3a k.p.a. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "ratio legis wprowadzenia wymogu uprzedniego wyczerpania środka w postaci ponaglenia było zapewnienie kontroli terminowości w postępowaniu administracyjnym z jednoczesnym ograniczeniem obciążania sądu sprawami, które mogą być załatwione przez organy administracji" (zob. postanowienie NSA z 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 2772/21). Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie ponaglenia złożonego przedwcześnie, tj. przed upływem terminów wskazanych w art. 37 § 3a k.p.a., nie pozwoliłoby osiągnąć w pełni celów tej regulacji, jako że nie wyeliminowałoby (ani nawet nie ograniczyło w stopniu istotnym) praktyki składania takich (przedwczesnych) ponagleń. Wprawdzie zaangażowanie organów byłoby w takich przypadkach mniejsze - bo ograniczałoby się do konieczności wystosowania do strony informacji o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania - ale nadal miałoby miejsce, i to obiektywnie niepotrzebnie Przyjęte wyżej rozumienie przepisów art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3a k.p.a. oraz art. 52 § 1 p.p.s.a. nie narusza konstytucyjnego prawa strony do sądu. Bowiem jest oczywistym, że sąd administracyjny nadal samodzielnie weryfikuje dopuszczalność skargi. Natomiast stanowisko organu administracji wydane w zakresie rozpoznania ponaglenia nie wiąże sądu - zgodnie z wypracowaną w orzecznictwie i utrwaloną już na gruncie instytucji ponaglenia zasadą, że fakt i sposób ewentualnego rozpoznania bądź nierozpoznania ponaglenia (tu odpowiednio: ewentualnego pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania) przez właściwy organ administracji nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi przez sąd (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 23 stycznia 2025 r., sygn. akt III SAB/Gd 310/24). Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy w tym miejscu wskazać na przepis prawa materialnego powołany w skardze - art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.) wskazujący, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Jak wynika natomiast z art. 61 ust. 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skoro decyzja na podstawie art. 26 ust 2 ustawy o odpadach wydawana jest z urzędu, brak jest podstaw do uznania, że jakiekolwiek pismo ze złożonych do akt przez skarżącego zainicjowało postępowanie administracyjne. Z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, iż po weryfikacji podstaw wszczęcia postępowania organ administracji stwierdził, że posiadacz odpadów wywiązał się ze swoich obowiązków, o których mowa w art. 26 ust. 1 ustawy i nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. O powyższym informowano też pisemnie skarżącego. W realiach sprawy nawet czyniąc założenie, że pismo skarżącego z [...] kwietnia 2025 r. zatytułowane "wezwanie do zaprzestania naruszenia prawa" stanowi ponaglenie, to nie można nie dostrzegać, że skoro nie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego. Skoro tak, to po pierwsze: - nie może być mowy o naruszeniu przez organ przepisów dotyczących terminów załatwiania sprawy, które mają zastosowanie w toku wszczętego postępowania, po drugie - nie było możliwości skutecznego złożenia ponaglenia mając za podstawę art. 37 § 1 pkt 1, § 2 § 3 k.p.a. Powyższe okoliczności czynią skargę oczywiście nieuzasadnioną. Z tych względów skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalna "z innych przyczyn" w rozumieniu tego przepisu. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu wpisu sądowego od skargi wydano na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.