II SAB/Sz 120/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2014r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. umarza postępowanie sądowe, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. M. B. złożył w dniu [...]r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Centrum Świadczeń, zwanego dalej "CŚ", działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta , zarzucając naruszenie art. 8, art. 12,art. 35 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98,poz 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a", przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wniósł o: 1. Zobowiązanie - Centrum Świadczeń do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi. 2. Zobowiązanie - Centrum Świadczeń do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. 3. Zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podał, że w toku postępowania administracyjnego miał miejsce następujący przebieg zdarzeń; 1. Dnia [...] r. złożył wniosek w CŚ o przyznanie "specjalnego zasiłku opiekuńczego, z powodu opieki nad matką A. B.; 2. Pismem z dnia [...] r., nr [...] pozostawiło sprawę bez rozpatrzenia; 3. Dnia [...] r. złożył zażalenie na podstawie art.37 K.p.a. na niezałatwienie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego; 4. Kolegium wydało postanowienie z dnia [...] r., w którym zobowiązało CŚ do wydania decyzji w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego i wyznaczyło termin 14 dni; 5. Do dnia wniesienia skargi decyzja taka nie została wydana, CŚ pozostaje dalej bezczynny. Tym samym, zdaniem skarżącego, organ naruszył art. 35 § 3 K.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji, zawartą w art.8 oraz art.12 § 1 K.p.a. Za zasadne więc należy także uznać zobowiązanie CŚ do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art.38 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że po złożeniu przez M. B. wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką A. B., w dniu 02.07.2013 r., wykonując ustawowy obowiązek wynikający z art. 23 ust. 4e ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), organ wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie. Zgodnie bowiem z ww. przepisem, ustalając prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ właściwy zwraca się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu weryfikacji okoliczności dotyczących spełniania warunków, o których mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W dniu [...] r. do tutejszego organu wpłynął wywiad środowiskowy z MOPR, z treści którego wynikało, iż ww. wywiad nie został przeprowadzony u wnioskodawcy, tj. przy ulicy [...] tylko w Rejonowym Ośrodku Pomocy Rodzinie przy ul. [...] , w dniu [...] r. pracownik socjalny nie został bowiem wpuszczony do domu M. B. w celu przeprowadzenia wywiadu. Ponadto w dniu [...] r. strona zgłosiła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie bardzo agresywna, udzielając lakonicznie informacji na zadawane pytania. W związku z powyższym pracownik socjalny nie był w stanie ustalić w jaki sposób M. B. sprawuje opiekę nad matką A. B. Organ podkreślił, że przy ustalaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przeprowadzenie wywiadu ma charakter obligatoryjny i nakłada na pracownika organu obowiązek jego przeprowadzenia. Dodał, że w dniu składania wniosku w Centrum Świadczeń M. B. został pouczony, iż w celu wydania decyzji koniecznym będzie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W dniu 01.08.2013 r. CŚ wysłał do M. B. pismo, informujące o pozostawieniu wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego bez rozpatrzenia ( z powodu niewpuszczenia do domu w celu przeprowadzenia wywiadu). W dniu [...] r. M. B. złożył skargę na bezczynność organu do Urzędu Miasta i do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W dniu 19.08.2013 r. Centrum Świadczeń przekazało akta sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w celu rozpoznania przez organ II instancji skargi na bezczynność organu, w związku z pozostawieniem bez rozpatrzenia sprawy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. O fakcie tym M. B. został powiadomiony stosownym pismem. W dniu 02.09.2013 r. Urząd Miasta zawiadomił M. B., iż skarga z dnia [..] r. w sprawie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku dotyczącego przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego została uznana za bezzasadną. W dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie znak: [...] , w którym wyznaczyło 14 dni na wydanie decyzji, podkreślając, iż obowiązkiem organu jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, zgodnie z art. 16 ust. 4e ustawy o świadczeniach rodzinnych, a tym samym obowiązkiem wnioskodawcy - umożliwienie jego przeprowadzenia. W związku z powyższym, organ ponownie w dniu 02.10.2013 r. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z wnioskiem o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Ww. wywiad został przeprowadzony w dniu [...] r., natomiast do Centrum Świadczeń wpłynął w dniu 06.11.2013 r. Wywiad środowiskowy, pozwolił ustalić, że M. B. zamieszkuje razem z matką A. B. prowadząc wspólne gospodarstwo domowe. Tak więc, dopiero po wykonaniu tej czynności możliwe stało się zweryfikowanie wszystkich okoliczności sprawy pozwalających na ocenę, czy spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zatem, organ dysponując już pełnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy mógł zakończyć postępowanie, co też uczynił wydając w dniu [...] r. decyzję nr [...] orzekającą o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką A. B. na okres od [...] r. Skarżący zarzuca organowi, iż rażąco przekroczył terminy, ponieważ nie wydał decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie organu, zważywszy na powyższe, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przekroczenie terminu do załatwienia sprawy wynikało de facto z braku współpracy wnioskodawcy w zakresie poddania się obowiązkowemu wywiadowi rodzinnemu w miejscu jego zamieszkania, co uniemożliwiało zakończenie postępowania w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Po ustaniu tej przeszkody organ niezwłocznie wydał decyzję, tym samym też żądanie wnioskodawcy zobowiązania organu do wydania aktu rozstrzygającego sprawę uznać należy dodatkowo za bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 K.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 K.p.a.). Przyjmuje się, że warunek wyczerpania środków zaskarżenia jest spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono ten środek prawny. W przedmiotowej sprawie skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, bowiem na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., złożył zażalenie na niezałatwienie przez organ I instancji w terminie jego sprawy. Wobec powyższego skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Zgodnie z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd, w takim przypadku, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). O bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go w terminie odpowiednim aktem administracyjnym. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W efekcie działań skarżącego Prezydent Miasta rozpoznał wniosek skarżącego wydając stosowne rozstrzygnięcie w dniu [...] r., t.j. już po wniesieniu skargi na bezczynność z dnia [...] r. Oznacza to, że na dzień wniesienia skargi Prezydent Miasta pozostawał w bezczynności, ale już w dniu wyrokowania przez sąd, t.j. w dniu 26.02.2014 r., bezczynny nie był. Brak było zatem podstaw by, zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązywać organ do załatwienia w określonym terminie sprawy poprzez wydanie aktu administracyjnego. Sąd, działając na podstawie art.161 § 1 pkt 3 ww. ustawy, umorzył zatem postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu (pkt I sentencji wyroku). Należy dodać, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu, nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu. Jednakże, wydanie decyzji nawet przed wniesieniem skargi (a tym bardziej po jej wniesieniu) nie zwalnia sądu w zakresie orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz czy uzasadnione jest wymierzenie grzywny. Przepis art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 17/13 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc zatem do oceny, czy w sprawie zaistniała bezczynność lub przewlekłość postępowania wskazać należy, że stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych, między innymi, dla dokonania określonych czynności (art. 35 § 5 K.p.a.). Dodać także należy, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, a obowiązek ten ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art.36 K.p.a.). Zgodnie z art. 104 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Stwierdzić należy, że w ocenie sądu w sprawie miała miejsce przewlekłość postępowania. Nie do końca można mówić także, że przyczyną przewlekłości postępowania był brak współpracy ze strony skarżącego. Aby bowiem można było mówić o braku współpracy wnioskodawcy należy przedstawić konkretne dowody świadczące o takim zachowaniu. W ocenie sądu, notatka przypięta do wywiadu środowiskowego z dnia [...] r. nie może być odczytywana jako brak współpracy strony. Oceniając, czy naruszenie prawa miało charakter rażący, należy odnieść tą ocenę do okoliczności niniejszej sprawy wskazując, iż świadczenia rodzinne przyznawane są osobom będącym w trudnej sytuacji finansowej i rodzinnej, dla których niejednokrotnie pomoc, o którą się ubiegają, stanowi jedyne źródło utrzymania. Powyższe powoduje, że organy winny przykładać szczególną uwagę do terminowego ich załatwiania. Organ I instancji nie wydał rozstrzygnięcia w terminie miesiąca od otrzymania wniosku strony, nie wydał go także w terminie wyznaczonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia [...] r. Po zwrocie akt przez Kolegium wraz z wydanym postanowieniem, tj.[...] r., dopiero w dniu [...] r. organ zlecił ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a pomimo przeprowadzenia wywiadu w dniu [..] r., wpłynął on do CŚ dopiero [...] r., co umożliwiło wydanie rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, sąd orzekł o przewlekłości postępowania, która miała charakter rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 149 § 1 (zdanie drugie) ww. ustawy orzekł jak w pkt II wyroku.