II SAB/Sz 120/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na bezczynność Sądu Pielęgniarek i Położnych w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do udzielenia informacji publicznej, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. W dniu 18 lutego 2015 r. Stowarzyszenie, powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198), zwróciło się drogą elektroniczną – poprzez Internet - do Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych Izby Pielęgniarek i Położnych, o "przesłanie na adres, bądź pocztą tradycyjną na adres podany w nagłówku pisma, informacji o terminach i miejscach posiedzeń Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych w bieżącym roku kalendarzowym". W dniu 31 sierpnia 2015 r. Stowarzyszenie wniosło, za pośrednictwem Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych Izby Pielęgniarek i Położnych , skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność tego Sądu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nie udzielił informacji publicznej, o którą wystąpiło Stowarzyszenie i nie zareagował na wniosek. Zdaniem skarżącego, informacje których dotyczy skarga spełniają wymogi określone w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. art. 1 ust. 1 ustawy dostępie do informacji publicznej, w myśl których każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Skarżące Stowarzyszenie zaznaczyło, że w jego ocenie Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych Izby Pielęgniarek i Położnych posiada zdolność sądową, którą wywieść można m.in. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie wspomnianego Sądu do rozpoznania przedmiotowego wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni a także o zasądzenie na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych Izby Pielęgniarek i Położnych wniósł o jej oddalenie w całości ewentualnie w razie częściowego jej uwzględnienia wniósł o nieobciążanie organu kosztami postępowania. Podmiot zobowiązany przyznał, że skarżący zwrócił się do niego w formie elektronicznej z wnioskiem o przekazanie mu informacji o posiedzeniach jakie są planowane w tym Sądzie, jednak z uwagi na przeoczenie sekretariatu związane z przesłaniem w sekundowych odstępach czasu dwóch identycznie zatytułowanych maili, uznanych przez sekretariat za omyłkę, taka informacja nie została przekazana przewodniczącej Sądu. Z tego względu pismu nie nadano biegu niezwłocznie jednakże w związku z ponownym zapytaniem ze strony skarżącego mailem z dnia 30 września 2015 r. poinformowano go, że wszystkie posiedzenia i rozprawy Okręgowego Sądu odbywają się w siedzibie Okręgowej Izby, a siedzibą Okręgowego Sądu jest siedziba Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych. Okręgowy Sąd wyznacza posiedzenia jawne w zależności od napływu spraw, na dzień informacji nie ma zaplanowanych jawnych posiedzeń. Informacja ta została nadana mailem w dniu 8 października 2015 r. Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych Izby Pielęgniarek i Położnych zaznaczył ponadto, że zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych, to okręgowa rada kieruje działalnością okręgowej izby i wykonuje zadania samorządu na obszarze działania izby, a w szczególności prowadzi bieżące sprawy izby i wykonuje zadania zlecone przez Naczelną Radę. To ona zatem jest zdolna wypowiedzieć się co do informacji publicznej w ustawowym terminie 14 dni. W przypadku Sądu Okręgowego, który swą działalność aktywuje podczas prowadzenia sprawy i nie prowadzi jej permanentnie udzielenie informacji w tak krótkim czasie nie jest możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 powołanej ustawy. Przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie stała się bezczynność Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych Izby Pielęgniarek i Położnych związana z rozpoznaniem wniosku Stowarzyszenia, z dnia [...] o udzielenie informacji publicznej. Niesporne w sprawie jest, że oczekiwane przez stronę skarżącą informacje obejmowały swym zakresem dane o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058). Udzielenie skarżącemu Stowarzyszeniu informacji miało dotyczyć bowiem terminów i miejsc posiedzeń Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych. Skoro zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 3 informacją publiczną są informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 zatem informacja dotycząca terminów i miejsc posiedzeń wspomnianego Sądu niewątpliwie stanowi informację publiczną. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W sytuacji zatem gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej uzna, że podlega ona udostępnieniu, udostępnia ją w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast gdy uzna, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, lub gdy nie może zostać udostępniona w formie wskazanej przez wnioskodawcę, podmiot taki powiadamia o tym wnioskodawcę w formie pisma. W drodze decyzji następuje natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (art. 16 ust. 1 cytowanej ustawy). Mając na uwadze powyższe, w sytuacji gdy żądana informacja stanowiła informację publiczną, Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych winien był udostępnić ją w formie wskazanej we wniosku. Nie można przy tym podzielić stanowiska tego Sądu odnośnie konieczności poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd, że skargi do sądu administracyjnego w sprawie skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi poprzedzać ani wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, ani zażalenie złożone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 16 lipca 2013 r., I OSK 722/13). Za nietrafny w ocenie Sądu należy także uznać przedstawiony w odpowiedzi na skargę pogląd jakoby Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych Izby Pielęgniarek i Położnych nie posiadał zdolności Sądowej. Stosownie do art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z kolei według art. 25 § 3 wspomnianej ustawy, zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Należy zaznaczyć, że w odniesieniu do kwestii udzielenia informacji publicznej, zobowiązanym w tym przedmiocie może być każdy podmiot wykonujący funkcje z zakresu administracji publicznej jak i dysponujący majątkiem publicznym. W konsekwencji więc każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r. I OSK 2356/13). Pozwala to z kolei na wyprowadzenie zdolności sądowej podmiotu, nawet gdy funkcjonuje on w ramach struktury organizacyjnej podmiotu posiadającego osobowość prawną, jeżeli z mocy prawa wyposażony jest w kompetencje władcze służące realizacji zadań o charakterze publicznym. Jak wynika z treści art. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych, samorząd zawodowy pielęgniarek i położnych reprezentuje osoby wykonujące zawody pielęgniarki i położnej oraz sprawuje pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Jednostkami organizacyjnymi samorządu posiadającymi osobowość prawną są: Naczelna Izba Pielęgniarek i Położnych oraz okręgowe izby pielęgniarek i położnych (art. 2 ust. 4 ww. ustawy). Z kolei organami okręgowej izby są: okręgowy zjazd, okręgowa rada, okręgowa komisja rewizyjna, okręgowy sąd i okręgowy rzecznik. Zadania okręgowych sądów zostały określone w art. 34 tej ustawy, zgodnie z którym okręgowy sąd: 1) rozpatruje sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej wniesione przez okręgowego rzecznika; 2) dokonuje wyboru zastępców przewodniczącego okręgowego sądu spośród członków tego sądu; 3) składa okręgowej radzie okresowe informacje o stanie prowadzonych spraw; 4) składa okręgowemu zjazdowi roczne i kadencyjne sprawozdania. Uregulowane w rozdziale 6 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych postępowanie dyscyplinarne wobec tych grup zawodowych określa zasady odpowiedzialności zawodowej za naruszenie zasad etyki zawodowej lub przepisów dotyczących wykonywania zawodu tj. za przewinienia zawodowe (art. 36 wspomnianej ustawy). Postępowanie związane z wymierzeniem odpowiedzialności za te uchybienia, ustawa pozostawiła samorządowemu sądownictwu dyscyplinarnemu. Zdaniem Sądu należy podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2015 r. (sygn. akt II SAB/Go 26/15), zgodnie z którym wyposażenie okręgowego sądu w kompetencje władcze poprzez decydowanie o możliwości wykonywania zawodu pielęgniarki i położnej, ustalenie przez ustawodawcę sposobu powoływania i odwoływania kadencyjnych członków tego sądu, wybierania jego przewodniczącego i członków pozwala stwierdzić, że sąd ten wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji więc przyjąć należy, że okręgowy sąd (reprezentowany w stosunkach zewnętrznych przez przewodniczącego), z mocy art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest stosownie do art. 32 w zw. z art. 25 § 3 i art. 26 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - organem mającym zdolność sądową i procesową, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych Izby Pielęgniarek winien był udostępnić informacje wymienione we wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...]. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów i wyjaśnień wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został wniesiony do organu w dniu [...] r. drogą mailową wraz z jeszcze jednym wnioskiem dotyczącym innych zagadnień. Z uwagi na to, że maile zostały zatytułowane identycznie, pracownica sekretariatu uznając to za pomyłkę przekazała Przewodniczącej Sądu tylko pierwszy z wymienionych wniosków. Pomimo to odpowiedź na drugi z wniosków także została udzielona z tym jednak, że dopiero po ponownym skierowaniu przez skarżące Stowarzyszenie zapytania z dnia 30 września 2015 r. Przesłanie informacji nastąpiło drogą elektroniczną w dniu 8 października 2015 r., o czym świadczy wydruk z poczty elektronicznej. Powyższe dowody świadczą o tym, że na dzień wniesienia skargi przez Stowarzyszenie, tj. na dzień 7 września 2015 r. Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych Izby Pielęgniarek pozostawał w bezczynności. Tym niemniej, przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie organ przesłał do skarżącego Stowarzyszenia wnioskowaną informację publiczną. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na cel skargi na bezczynność, której uzasadnieniem jest przerwanie stanu bezczynności organu i związanej z tym kompetencji sądu do zobowiązania organu do podjęcia w zakreślonym terminie działań w sprawie, stwierdzenie przez sąd na dzień podejmowania wyroku ustania bezczynności organu, uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność. Z tego względu Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie uwalniało Sądu od wypowiedzenia się, czy bezczynność organu miała postać rażącego naruszenia prawa. Oceniając w tym zakresie postępowanie Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych Izby Pielęgniarek i Położnych Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała postaci rażącego naruszenia prawa. Do konstatacji takiej prowadzi ocena okoliczności związanych z powstaniem bezczynności przy udzieleniu informacji publicznej. Skarżące Stowarzyszenie w dniu 18 lutego 2015 r. przesłało do Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych Izby Pielęgniarek i Położnych w niewielkich odstępach czasowych drogą mailową dwa wnioski o udostępnienie informacji. Ponieważ wnioski zostały zatytułowane identycznie, pracownica sekretariatu uznając to za pomyłkę przekazała Przewodniczącej Sądu tylko pierwszy z wymienionych wniosków. Przez kolejne miesiące skarżące Stowarzyszenie nie wykazywało zainteresowania uzyskaniem wnioskowanej informacji, nie podejmowało żadnych kroków celem wyjaśnienia zaistniałej sytuacji. Dopiero 30 września 2015 r. Stowarzyszenie ponownie wystąpiło o informację, zaś Okręgowy Sąd niezwłocznie takiej informacji udzielił (mailem w dniu 8 października 2015 r.). Należy przy tym podkreślić, że samorządy pielęgniarek utrzymują się ze składek członkowskich, ich działanie jest w istocie społeczne, zaś ich członkowie nie zajmują się profesjonalnym stosowaniem prawa. Okręgowe sądy nie funkcjonują w sposób ciągły lecz podejmują działania wtedy gdy prowadzona jest konkretna sprawa. Posiedzenia jawne wyznaczane są w zależności od napływu spraw, przy czym na dzień udzielenia informacji nie było zaplanowanych żadnych posiedzeń jawnych. Powyższe okoliczności niewątpliwie mają zasadniczy wpływ na sprawność działania tego podmiotu w zakresie niezwiązanym z rozpatrywanymi sprawami. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że bezczynność w rozpoznaniu wniosku nie wynikała z oczywistego naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej lecz była spowodowana błędem przy odbieraniu przesłanych niemal jednocześnie dwóch maili z wnioskami o udostępnienie informacji, na skutek którego jeden z wniosków nie został przekazany przewodniczącej Sądu. Wyjaśnienia w tym zakresie udzielone przez Okręgowy Sąd są przekonujące i wskazują na nieświadomość podmiotu zobowiązanego co do popełnionej omyłki, jak również stosunkowo nietypowy charakter działalności tego Sądu przejawiający się brakiem ciągłości jego funkcjonowania wynikającym ze specyfiki jego zadań. W takich okolicznościach faktycznych Sąd uznał, że bezczynność podmiotu zobowiązanego, pomimo dość długiego czasu jej trwania, nie miała charakteru rażącego. Zgodnie z treścią art. 206 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Analiza wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że na jego podstawie sąd rozpoznający daną sprawę uzyskał kompetencję do dokonania oceny, czy w konkretnej sprawie zachodzą uzasadnione przypadki, których wystąpienie pozwoliłoby odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części. W takiej sytuacji sąd powinien dokonać wszechstronnej analizy konkretnej sprawy, biorąc przy tym pod uwagę zarówno okoliczności związane z przebiegiem danego postępowania, jak też okoliczności spoza danego postępowania, odnoszące się m.in. do stanu majątkowego stron oraz specyfiki i statusu prawnego organu. W ocenie Sądu, z uwagi na okoliczności przywołane już przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności – w tym m.in. brak ciągłości działania Sądu Okręgowego, fakt, że składa się on z członków rekrutujących się z grup zawodowych niezwiązanych z profesjonalnym stosowaniem prawa – pozwala na przyjęcie, że zachodzi uzasadniony przypadek pozwalający odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. Należy podkreślić, że zgodnie z cytowanym już wcześniej art. 34 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych, do zadań okręgowych sądów należy jedynie rozpatrywanie spraw z zakresu odpowiedzialności zawodowej, dokonywanie wyboru zastępców przewodniczącego, składanie okresowych informacji okręgowej radzie oraz składanie rocznych i kadencyjnych sprawozdań okręgowemu zjazdowi. Natomiast kierowaniem działalnością okręgowej izby i wykonywaniem zadań samorządu na obszarze działania izby – w tym m.in. prowadzeniem bieżących spraw izb i wykonywaniem zadań zleconych przez Naczelną Izbę – zajmuje się w myśl art. 31 cytowanej ustawy okręgowa rada. Skarżące Stowarzyszenie niewątpliwie mogło wystąpić o informację wymienioną we wniosku z dnia 18 lutego 2015 r. właśnie od Okręgowej Rady czego jednak nie uczyniło, choć będąc stowarzyszeniem, którego celem (zgodnie zapisami w KRS) jest m.in. "prowadzenie działań nadzorczych zwanych też strażniczymi w stosunku do instytucji dysponujących środkami publicznymi w zakresie w jakim jest to dozwolone dla stowarzyszeń w obowiązującym stanie prawnym", niewątpliwie posiadało w tym zakresie pełną wiedzę. Dodatkowo okolicznością przemawiającą za takim rozstrzygnięciem pozostaje fakt, że sąd okręgowy pozostaje w strukturach samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych (okręgowej izby) którego działalność jest zasadniczo finansowana ze składek członkowskich. Z tych przyczyn Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.