II SAB/Sz 120/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu oddala skargę. Stowarzyszenie [...] w dniu [...] wniosło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., pismo stanowiące zgłoszenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, w sprawie z odwołania B.W. od decyzji Burmistrza N. z dnia [...] nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie imion i nazwisk pracowników samorządowych, niepełniących funkcji publicznych, którym w 2015 r. przyznano nagrodę/nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, wysokości tej nagrody oraz okoliczności, które przemawiały za przyznaniem tej nagrody. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B.W. od decyzji Burmistrza N. z dnia [...] nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w części odmawiającej ujawnienia informacji o wysokości nagród za szczególne osiągnięcia uzyskanych przez innych pracowników niż K.K. i M.M. oraz o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałej części, tj. w zakresie odmowy udostępnienia imion i nazwisk nagrodzonych pracowników nie pełniących funkcji publicznych. W uzasadnieniu decyzji Kolegium odniosło się do wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] zatytułowanego "zgłoszenie organizacji społecznej" wskazując, że postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest postępowaniem uproszczonym oraz odformalizowanym. Organ wskazał, że do postępowania tego przepisy K.p.a. nie znajdują zastosowania w całości, co wynika z wykładni literalnej art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Użyty w tym artykule zwrot "do decyzji", pozwala stwierdzić, iż przepisy K.p.a. nie znajdują zastosowania do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, iż do przedmiotowych decyzji znajdują zastosowanie przepisy K.p.a. odnoszące się jedynie do decyzji administracyjnych (art. 104 - 113 K.p.a.), nie ma natomiast w sprawie zastosowania przepis art. 31 K.p.a., dający organizacji społecznej uprawnienie do żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, o ile jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Brak podstaw zastosowania w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej przepisów K.p.a. w opisanym wyżej zakresie nie daje możliwości orzekania przez Kolegium w drodze postanowienia o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Kolegium wyjaśniło, iż przedmiotową decyzję prześle w celach informacyjnych Stowarzyszeniu [...], bowiem powzięcie wiedzy o działaniach i personaliach B.W., nie naruszy prywatności wnioskodawcy z uwagi na fakt, że B.W. pełni we wskazanym stowarzyszeniu funkcję Członka Zarządu, Koordynatora Korpusu Służby Prawnej. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. została doręczona Stowarzyszeniu [...] w dniu [...]. W dniu [...] Stowarzyszenie [...] złożyło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na bezczynności w przedmiocie wydania postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu lub postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej. W piśmie zawarto wniosek o wydanie postanowienia w tym zakresie. Stowarzyszenie odnosząc się do stanowiska Kolegium w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, zawartego w decyzji z dnia [...] wskazało, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej odnosi się do czynności od złożenia wniosku do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że do formy wydania decyzji, a więc także do postępowania odwoławczego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym wyjątkiem, że - zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 1 tej ustawy odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a - zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2, uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W związku z tym należy przyjąć, że art. 31 K.p.a. dotyczący udziału organizacji społecznych w postępowaniu odwoławczym należy zastosować. W ocenie Stowarzyszenia, postępowanie toczące się przed Kolegium jest postępowaniem odwoławczym normowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. pismem z dnia [...] udzieliło Stowarzyszeniu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Kolegium wyjaśniło, że odwołanie B.W. zostało rozpatrzone decyzją z dnia [...] nr [...]. Decyzja ta jest ostateczna i została przesłana do wiadomości Stowarzyszeniu [...]. W decyzji tej zawarto wyczerpujące uzasadnienie dotyczące przyczyn braku możliwości przypisania pismu Stowarzyszenia charakteru wniosku, o którym mowa w art. 31 K.p.a., a także wyjaśniono z jakiej przyczyny treść rozstrzygnięcia została przekazana temu podmiotowi. Z uwagi na fakt, iż postępowanie administracyjne zostało zakończone, organ uznał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za bezprzedmiotowe. Kolegium wskazało, że w sytuacji gdy ustawodawca skrócił terminy załatwiania spraw z zakresu informacji publicznej oraz odformalizował procedurę jej udostępniania oraz w zakresie odmowy do niej dostępu, nie sposób przyjąć żeby jego wolą było dopuszczanie do dokonywania przez organy dodatkowych czynności, które prowadziłyby do jego przedłużania. Uznając wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione organ podtrzymał stanowisko, iż we wskazanej sprawie nie przysługiwało podmiotom trzecim- w tym stowarzyszeniom - prawo domagania się udziału w postępowaniu w trybie art. 31 K.p.a., na prawach strony. Stowarzyszenie [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. W skardze zarzucono naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 31 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, zaś organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu oraz stanowiące o tym, że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie - poprzez niezastosowanie, polegające na niewydaniu postanowienia w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu tudzież postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz zobowiązanie tego organu do wydania postanowienia w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu tudzież postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie powtórzyło argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza, że zarzut bezczynności jest uzasadniony, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. Rolą sądu w niniejszej sprawie było skontrolowanie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zobowiązane było do załatwienia w formie procesowej, przewidzianej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie z odwołania B.W. od decyzji Burmistrza N. z dnia [...] nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) zwaną dalej "u.d.i.p.", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. W myśl art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępniana jest na wniosek. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z żądaniem wnioskodawcy, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). Z powyższego wynika, że stroną postępowania o dostęp do informacji publicznej wszczynanego na wniosek jest wyłącznie wnioskodawca. Powyższe powoduje, że w postępowaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie może mieć zastosowania art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie, tj. niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, nie dłużej jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 14 u.d.i.p.). Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (art. 10 ust. 2 u.d.i.p.). Takie uregulowanie procedury udostępniania informacji publicznej oznacza, że jest to postępowanie odformalizowane i uproszczone. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna klasycznego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym uczestniczą tylko dwa podmioty: wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej oraz podmiot zobowiązany do jej udostępnienia. Gdyby ustawodawca zapewnił innym podmiotom prawo do udziału w postępowaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, to ustawa o dostępie do informacji publicznej wyraźnie by o tym stanowiła lub odsyłała we wskazanym zakresie do regulacji K.p.a. Tymczasem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej expressis verbis odsyłają do Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w art. 16, zgodnie z którym, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2). W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zostało więc ograniczone wyłącznie do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy oraz w art. 15 ust. 2. Pod pojęciem "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji", o którym mowa w cytowanym przepisie, należy rozumieć wymóg stosowania wyłącznie przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 K.p.a.), oraz przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji. Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji, a więc możliwości jej weryfikacji. Ponadto należy zauważyć, że ustawodawca przesądził, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się nie "do postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej", ale "do decyzji o odmowie jej udzielenia lub umorzeniu postępowania". W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że użycie w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyrazów "do decyzji" służyć miało wyłączeniu stosowania reguł kodeksu do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1860/12, wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1084/14). Interpretacji przepisu art. 31 § 2 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. prezentowanej przez skarżące Stowarzyszenie, sprzeciwia się również jedna z podstawowych reguł wykładni prawa, a mianowicie lex specialis derogat legi generali, tj. przepis szczególny wyłącza przepis ogólny. W niniejszej sprawie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (ustawy szczególnej), nie przewidujące prawa organizacji społecznych do udziału w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej, mają pierwszeństwo przed regulacją Kodeksu postepowania administracyjnego, który takie uprawnienie organizacjom społecznym zapewnia. Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie miało obowiązku procesowego ustosunkowania się do żądania Stowarzyszenia i wydania postanowienia o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 K.p.a., gdyż przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu toczącym się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pomimo tego poinformowało Stowarzyszenie o swoim stanowiska w tym przedmiocie. Zarzut bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. należy więc uznać za bezzasadny. W zaistniałych okolicznościach skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega oddaleniu.