II SAB/Sz 130/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w S. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki I. zobowiązuje Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w S. do rozpoznania wniosku Spółki A. z dnia [...] r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w S. na rzecz Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. W dniu [...] r. do Z. W. I. F. w S. wpłynął wniosek spółki "[...]" (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w S. przy ul. [...]. Do wniosku załączona została umowa zawarta w dniu [...] r. wraz z porozumieniem z dnia [...] r., na mocy których "[...]" sp. [...]. z siedzibą w P. zobowiązała się do wybudowania w S. przy ul. [...] na działce nr [...] obiektu o powierzchni [...] m2 (centrum handlowe), w którym znajdować się będzie lokal nr [...] o powierzchni [...] m2 przeznaczony na potrzeby apteki, a także do wynajęcia tego lokalu wnioskodawcy. Do wniosku załączony był również m.in. projekt technologiczny lokalu przeznaczonego na aptekę wskazując w nim adres: "[...] ul. [...] dz. [...], [...], [...] obręb [...]". 2. W dniu 28 czerwca 2017 r. organ wezwał Skarżącą na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej przywoływana jako: "K.p.a.") do uzupełnienia wniosku o opinię P. I. S. o lokalu, zgodną z odrębnymi przepisami oraz o wskazanie adresu apteki - z uwagi na to, że we wniosku nie podano numeru lokalu, w terminie 14 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. 3. W terminie zakreślonym w wezwaniu Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie postępowania w celu uzupełnienia brakującej dokumentacji. 4. Pismem z dnia [...] r. znak: [...] W. I. F. poinformował Skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. 5. W dniu 9 sierpnia 2017 r. Skarżąca złożyła do G. I. F. ponaglenie wskazując na bezczynność Z. W. I. F. w S.. 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r. (sygn. akt II SAB/Sz 148/17) oddalił skargę "[...]" sp. [...] w C. na bezczynność Z. W. I. F. w S. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ zasadnie wezwał spółkę do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 K.p.a., gdyż obowiązująca w dacie złożenia wniosku ustawa z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2142) w art. 100 określała wymagania, jakie spełniać powinien wniosek o zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W szczególności wniosek ten powinien spełniać wymagania, o których mowa w art. 100 ust. 1 pkt 3 i w art.100 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy. Strona natomiast - pomimo wezwania - nie uzupełniła braków formalnych, ograniczając się do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania. WSA wskazał, że zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. dzień doręczenia organowi żądania jest dniem wszczęcia postępowania administracyjnego, jednak tylko wniosek spełniający wymagania formalne może spowodować wszczęcie postępowania i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu do załatwienia sprawy. W rozpatrywanej sprawie Skarżąca nie spełniła wymagań wynikających z art. 100 ust. 2 pkt 4 i art. 100 ust. 1 pkt 3 Prawa farmaceutycznego, co spowodowało, że postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte. Nie było zatem podstaw do rozpatrzenia wniosku o jego zawieszenie, w konsekwencji nie doszło do bezczynności organu w rozpoznaniu tej sprawy. 7. Skargę kasacyjną wywiodła Spółka zaskarżając powyższy wyrok w całości. 8. Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 19 września 2018 r., wyrokiem (sygn. akt II GSK 1266/18), uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA, ustalenie, że Organ administracji nie pozostawał w bezczynności w sprawie objętej skargą na jego działanie, albowiem w przewidzianym prawem trybie pozostawił wniosek Skarżącej bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie braków formalnych, nie jest trafne. I stanowiło to konsekwencję dokonania przez Sąd I instancji wadliwej interpretacji art. 100 ustawy - Prawo farmaceutyczne, co wyraziło się lapidarnym wręcz stwierdzeniu tego Sądu, że z przepisu tego w sposób jednoznaczny wynika, co powinien zawierać wniosek i co należy do niego dołączyć. Stanowisko tego rodzaju nie może być uznane za wystarczające, a tym samym i za prawidłowe dla oceny, czy w sprawie z wniosku Skarżącej spółki Organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności, czy też nie. NSA uznał jednocześnie, że brak wymienionej opinii nie stanowi przesłanki oceny skuteczności wniosku w sprawie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, lecz przesłankę wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie wniosku o wydanie wymienionego zezwolenia, co oznacza, że postępowanie może być skutecznie zainicjowane, mimo niedołączenia do wniosku opinii, o której mowa w art. 100 pkt 4 ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne, albowiem jej brak nie stanowi przeszkody jego wszczęcia. Na marginesie głównych rozważań NSA podkreślił, że nie zgadza się z tą częścią argumentacji przedstawionej przez Skarżącą, według której okoliczność, że występując z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej spółka nie miała możliwości wskazania adresu apteki oraz opinii o lokalu z tego tylko powodu, że lokal nie został jeszcze wybudowany, powinna prowadzić do zawieszenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie NSA, jest to odrębne zagadnienie, które należy postrzegać całościowo - w kontekście dystrybuowania przez organ administracji dobra rzadkiego, podlegającego reglamentacji. Podejście takie wymusza chociażby treść art. 99 ust. 3b ustawy - Prawo farmaceutyczne limitującego ilość aptek ze względu na liczbę mieszkańców w danej gminie i określającego minimalną odległość między aptekami. Interes społeczny w takich sprawach przemawia przede wszystkim za tym, by organ - poza przypadkami wystąpienia przeszkód formalnych uniemożliwiających stale albo czasowo prowadzenie postępowania określonych w art. 97 §1 pkt 1-5 k.p.a. oraz w art. 105 §1 i 2 k.p.a., których wystąpienia w konkretnej sprawie nie da się z góry wykluczyć - dążył do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadą sprawności postępowania wynikającą z art. 12 §1 i 2 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. 9. Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej przywoływana jako: "p.p.s.a."), sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając zatem niniejszą sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie związany jest wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2018 r. (sygn. akt II GSK 1266/18 oraz zaleceniami sformułowanymi w ich uzasadnieniu). 10. Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa. Powyższa kontrola obejmuje również, z mocy art. 3 pkt 8 P.p.s.a., bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przytaczanym powyżej orzeczeniu, przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają na czym stan bezczynności organów administracji polega, ani też nie definiują pojęcia "stanu bezczynności organu". Nie oznacza to jednak, że treść tego pojęcia - w sensie przedmiotowym i podmiotowym - jest niedookreślona, a zakres kognicji sądów administracyjnych w sprawach bezczynności organów administracji niczym nieograniczony. Poza sporem jest bowiem, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wyznaczony jest zawartym w tym przepisie odesłaniem do art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy, podmiotowy zaś, treścią pojęcia "działalności administracji publicznej". Z powyższego wynika, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji publicznej, w celu ustalenia istnienia/nieistnienia stanu bezczynności organu istotne znaczenie ma precyzyjne zidentyfikowanie przedmiotu żądania zawartego w skardze na bezczynność i skonfrontowanie tego żądania oraz jego zasadności z istnieniem po stronie organu administracji prawnego obowiązku działania - na wniosek lub z urzędu - polegającego na załatwieniu (rozstrzygnięciu) konkretnej sprawy administracyjnej. W postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy (istniejący w dacie wyrokowania) sąd administracyjny rozstrzyga, czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje on żadnych czynności, do podjęcia których jest zobowiązany albo, że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności celowe służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo - mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa - nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynności, do podjęcia której był zobowiązany lub nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a. Istotnym kryterium oceny pozostawania/niepozostawania przez organ w bezczynności jest również niewątpliwie regulacja zawarta w art. 104 § 1 k.p.a., na gruncie którego ustawodawca operuje pojęciem "załatwienia sprawy", a także regulacja zawarta w przepisach rozdziału 7 "Załatwianie spraw" Działu I "Przepisy ogólne" ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W kontekście wyznaczonych przepisami art. 35 § 1 - 4 k.p.a. terminów załatwienia sprawy, z której to regulacji wywodzona jest zasada załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, podkreślić należy również znaczenie art. 35 § 5, z którego wynika, że terminy załatwiania spraw określają czas efektywny, jakim dysponuje organ administracji na ich rozpatrzenie i podjęcie decyzji. Z omówionych względów należy więc stwierdzić, że ocena zasadności skargi na bezczynność organu oraz zawartego w tej skardze żądania musi być zasadniczo konfrontowana z istnieniem prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego - na wniosek lub z urzędu - do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie, przewidzianymi w przepisach obowiązującego prawa. 11. O ile bowiem przepis ust. 1 art. 100 ustawy P.f. stanowi rzeczywiście o tym, co powinien zawierać wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej - co jasno wynika z konwencji językowej, którą na jego gruncie operuje ustawodawca stanowiąc o wniosku zawierającym określone tym przepisem obligatoryjne treści i dane - o tyle w przepisie ust. 2 art. 100 wymienionej ustawy mowa jest już o tym, co do wniosku należy dołączyć, a więc innymi słowy o jego załącznikach (w tym między innymi, w pkt 4, o opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu zgodnie z odrębnymi przepisami) zawierających wymagane nim dokumenty, w tym szeroko rozumiane oświadczenia o cechach oświadczeń wiedzy, podlegające merytorycznej ocenie i weryfikacji organu, przed którym toczy się postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku przywołanym powyżej, wydanym w tej sprawie, podzielił swoje stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 12 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II GSK 450/18), zgodnie z którym nie bez powodu na gruncie przywołanej regulacji ustawodawca dokonał wymienionego wyodrębnienia. Było to działanie celowe. Potwierdzeniem tego jest treść art. 101 pkt 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, z którego wynika, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie spełnia warunków określonych, między innymi, w art. 100 ust. 2 ustawy, a więc również wówczas, gdy nie legitymuje się opinią Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu zgodnie z odrębnymi przepisami. W świetle omawianej regulacji brak tej opinii uzasadnia stwierdzenie niespełnienia warunku koniecznego do wydania zezwolenia. 12. Powyższe prowadzić musi do wniosku, że brak wymienionej opinii nie stanowi przesłanki oceny skuteczności wniosku w sprawie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, lecz przesłankę wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie wniosku o wydanie wymienionego zezwolenia, co oznacza, że postępowanie może być skutecznie zainicjowane, mimo niedołączenia do wniosku opinii, o której mowa w art. 100 pkt 4 ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne, albowiem jej brak nie stanowi przeszkody jego wszczęcia. Zatem zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd zobowiązał skarżony Organ do wydania stosownego aktu uznając, że w sprawie tej organ pozostaje w bezczynności. 13. Stosownie do wymogów art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd zobowiązany jest też stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy, Organowi zarzutu takiego postawić nie można. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy bezczynność ma charakter uporczywy i zawiniony. W tej sprawie wynikała ona raczej z niewłaściwej interpretacji przepisów. Oczywiście wpłynęło to w sposób nieuprawniony na przewlekłość postępowania, ale – również ze względu na czas jej trwania – nie można mówić o przewlekłości rażącej. 14. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.