II SAB/Sz 132/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi K. P. i B. G. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Zachodniopomorskiego w przedmiocie odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa własności nieruchomości I. stwierdza, że Wojewoda Zachodniopomorski dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, IV. w pozostałym zakresie oddala skargę, V. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 20 sierpnia 2025 r. B. G. i K. P. (dalej: "skarżący"), reprezentowani przez radcę prawnego, złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Zachodniopomorskiego (dalej: "organ", "Wojewoda") w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości - działki nr [...], obręb [...] Ż. , gmina G., wnosząc o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w określonym przez Sąd terminie, przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Skarżący postawili przy tym organowi zarzut naruszenia: - art. 130 ust. 2, art. 134 oraz art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak podejmowania przez organ czynności zmierzających do zakończenia postępowania i ustalenia należnego skarżącym odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, - art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prostoty i szybkości postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w związku z brakiem wydania rozstrzygnięcia w sprawie w ustawowym terminie, - art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez brak poszanowania przez organ prawa skarżących do uzyskania słusznego odszkodowania za wywłaszczenie w rozsądnym czasie i bez zbędnej zwłoki. W uzasadnieniu skargi wskazali, że w dniu 14 marca 2025 r. Wojewoda Zachodniopomorski wydał decyzję nr 7/2025, znak: AP4.7820.318.2024.PM(25), o wywłaszczeniu m. in. nieruchomości skarżących pod inwestycję drogową: "Budowa zachodniego drogowego obejścia miasta S.. Budowa drogi [...] - zachodnia obwodnica S.. Część 2: odcinek 3 - P. - G.". Według skarżących organ naruszył art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 36 § 1 k.p.a., bowiem pomimo upływu 5 miesięcy od dnia wydania tzw. decyzji zrid wraz z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności nie została wydana decyzja ustalająca odszkodowanie ani nawet nie został sporządzony operat szacunkowy, mający stanowić podstawę ustalenia należnego skarżącym odszkodowania. Zdaniem skarżących w tej sprawie występuje jednocześnie bezczynność organu (brak załatwienia sprawy pomimo znacznego przekroczenia ustawowego terminu) oraz przewlekłość prowadzonego postępowania (gdyż od czasu do czasu podejmowane są przez organ czynności, które stwarzają pozory aktywnego prowadzenia postępowania - podejmowanie czynności takich jak powołanie kolejnych rzeczoznawców majątkowych, lakoniczne i sporadyczne informowanie o stanie sprawy). Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżący uzasadnili bezczynnością organu, przez którą do dnia złożenia skargi nie otrzymali odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Według skarżących jej przyznanie jest zasadne z uwagi na liczne niedogodności oraz negatywne doznania związane z tak prowadzonym postępowaniem administracyjnym, a także długi okres oczekiwania i niepewność skarżących co do czasu oraz kwoty odszkodowania. W ich ocenie kwota 1.000,00 zł to najniższa możliwa kwota, która może zrekompensować im opieszałość organu. Ponadto zdaniem skarżących przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadziałanie na organ mobilizująco i prewencyjnie. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że decyzją nr 7/2025 z dnia 14 marca 2025 r., znak AP-4.7820.318.2024.PM(25), orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa zachodniego drogowego obejścia miasta S.. Budowa drogi [...] - zachodnia obwodnica S.. Część 2: odcinek 3 - P. - G." (dalej: "decyzja zrid nr 7/2025"), na podstawie której z mocy prawa została przejęta na własność Skarbu Państwa m.in. nieruchomość położona w obrębie ewidencyjnym [...] Ż. , oznaczona jako działka nr [...], stanowiąca dotychczas własność B. i K. P.. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 23 kwietnia 2025 r. Stosownie do unormowań zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 311, dalej: "specustawa drogowa"), postępowanie w celu ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości prowadzone jest z urzędu. Dalej organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego przeprowadzał standardowe czynności techniczne i przygotowujące do należytego prowadzenia postępowania, w szczególności: - prowadzono negocjacje z inwestorem - Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad zmierzające do zawarcia porozumienia w zakresie finansowania kosztów oszacowania wartości wywłaszczanych nieruchomości (porozumienie zostało podpisane przez Wojewodę w dniu 23 maja 2025 r.), - kontaktowano się z rzeczoznawcami majątkowymi w celu ustalenia, którzy z nich mogą zostać powołani jako biegli, co jest uzależnione m.in. od stopnia ich zaangażowania w inne sprawy (w styczniu każdego roku zatwierdzana jest lista biegłych rzeczoznawców majątkowych w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, w związku z czym biegli są powoływani na bieżąco w poszczególnych postępowaniach spośród zgłoszonych rzeczoznawców), - gromadzono dokumentację dotyczącą nieruchomości - wypisy z rejestru gruntów, wykazy zmian danych w ewidencji gruntów, dane z ksiąg wieczystych i inne. Ponadto Wojewoda podał, że w przygotowaniu do realizacji wskazanej wyżej inwestycji, w krótkim czasie wydanych zostało pięć decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (kolejnych jej etapów), w tym ww. decyzja zrid nr 7/2025, które stały się podstawą wywłaszczenia ok. 500 nieruchomości. Konieczność zaangażowania znacznych środków finansowych dla tak dużej i znaczącej w regionie inwestycji oraz powołania wielu biegłych może utrudnić załatwienie spraw w jak najkrótszym terminie. Pracownicy organu działają sprawnie, bez zbędnej zwłoki, prowadząc równolegle również postępowania w sprawach wynikających z realizacji innych inwestycji celu publicznego. Dopiero po zakończeniu czynności technicznych i przygotowawczych organ może wszcząć postępowanie, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło w dniu 12 czerwca 2025 r. W tymże dniu organ wydał również postanowienie o powołaniu biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Operat szacunkowy, sporządzony w dniu 30 lipca 2025 r., przez powołanego na biegłego w przedmiotowej sprawie rzeczoznawcę majątkowego P. A., wpłynął do organu w dniu 7 sierpnia 2025 r. (wraz z kilkudziesięcioma innymi operatami sporządzonymi w odrębnych postępowaniach, również wymagającymi weryfikacji). Pismem z dnia 22 sierpnia 2025 r. organ powiadomił strony o możliwości wzięcia udziału w postępowaniu, stosownie do uregulowań zawartych w art. 10 k.p.a. i jednocześnie udostępnił im wyciąg z operatu szacunkowego. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na wpis w dziale IV - "Hipoteka" księgi wieczystej nr [...], należało również, zgodnie z art. 18 ust. 1i specustawy drogowej, zwrócić się do wierzyciela hipotecznego z żądaniem udzielenia informacji o wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. W dniu 3 września 2025 r. na wniosek pełnomocnika skarżących organ przesłał im operat szacunkowy w formie elektronicznej oraz ponownie poinformował strony o uprawnieniu wynikającym z art. 10 k.p.a., w związku z przystąpieniem wierzyciela hipotecznego do postępowania w charakterze strony. Z uwagi na zgromadzenie w sprawie materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...], KW nr [...]), organ poinformował, że wyda ją niezwłocznie pod warunkiem braku uwag co do zebranych dowodów ze strony uczestników postępowania. Wojewoda podkreślił, że postępowania prowadzone w celu ustalenia odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości z zasady należą do spraw zawiłych i skomplikowanych, choćby dlatego, że w podejmowane działania są zaangażowane również inne podmioty. Niejednokrotnie więc poszczególne etapy postępowań i terminy ich zakończenia uzależnione są od czynności dokonanych np. przez biegłego czy inwestora. Jednak nawet już sam przedmiot postępowania - ustalanie słusznego i należytego odszkodowania - ze względu na swą złożoność, wagę i indywidualny charakter każdej sprawy, wymaga znacznej wnikliwości i szczególnej staranności w działaniu, co również ma wpływ na czasochłonność postępowania. Przy piśmie z dnia 7 października 2025 r. Wojewoda przekazał swoją decyzję z dnia 7 października 2025 r., znak: GN-2.7570.425.2025.MM o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], obręb [...] Ż. . Wniesienie skargi poprzedzone zostało złożeniem ponaglenia do organu wyższego stopnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. bezczynnością jest stan, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (pkt 1), zaś przewlekłość postępowania zachodzi gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przewlekłość postępowania obejmować będzie natomiast opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. Sytuacje takie obejmować mogą np.: wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, stan zastoju procesowego wynikający z zaniechania lub wadliwości działań organu (tak np. NSA w wyroku z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1830/20, dostępnym na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem skargi jest bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości w związku z realizacją inwestycji drogowej. Stosownie do art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie za przejęcie nieruchomości na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Stosownie zaś do art. 12 ust. 4g specustawy drogowej jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że na podstawie decyzji zrid nr 7/2025 z dnia 14 marca 2025 r. przejęta została na własność Skarbu Państwa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], obręb [...] Ż. , stanowiąca dotychczas własność skarżących oraz że decyzji tej w dniu jej wydania został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W związku z tym pismem z dnia 12 czerwca 2025 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania oraz o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 października 2025 r. W świetle powyższego Sąd w pkt I wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził bezczynność organu, bowiem w terminie wynikającym z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej (tj. do dnia 13 maja 2025 r.) organ nie wydał decyzji ani nie zawiadomił skarżących o niezałatwieniu sprawy w terminie. Sąd stosownie do art. 149 § 3 p.p.s.a., stwierdził w pkt II wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy. Zwłoka w załatwieniu sprawy musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia, nakierowanego na oczywiste lekceważenie strony, która to sytuacja w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Organ podejmował bowiem działania zmierzające do załatwienia sprawy. Wobec wydania decyzji z dnia 7 października 2025 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], obręb [...] Ż. , Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie żądania skargi, co do zobowiązania organu do zakończenia postępowania (pkt III wyroku). W pkt IV wyroku mieści się oddalenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargi w części dotyczącej stwierdzenia przewlekłości postępowania oraz wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżących, organ nie prowadził postępowania przewlekle. Wszystkie podejmowane w toku postępowania czynności były konieczne z punktu widzenia załatwienia sprawy. Wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za przejęcie nieruchomości w związku z realizacją inwestycji drogowej wymaga uprzedniego sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, określającego wartość przejętej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie niezbędne było również ustalenie kwestii związanych z wierzytelnością hipoteczną. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu, uwzględniając okresy od niego niezależne, nie były zbyt długie. W związku ze stwierdzeniem bezczynności organu, Sąd nie uznał za zasadne przyznania skarżącym wnioskowanej sumy pieniężnej. Bezczynność organu nie miała bowiem charakteru rażącego i nie była długotrwała. Ponadto Sąd miał na uwadze, że organ wydał decyzję w sprawie. O kosztach postępowania orzeczono w pkt V wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 20015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), zasądzając od Wojewody na rzecz skarżących zwrot kwoty 597 zł, na którą składa się uiszczony wpis od skargi 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł.