II SAB/Sz 14/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenie na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku skarżącej, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od organu Burmistrza Miasta na rzecz skarżącej Stowarzyszenie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. w pozostałym zakresie oddala skargę. 1. W dniu 5 lutego 2019 r. Stowarzyszenie złożyło drogą elektroniczną do Burmistrza Miasta wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sposobu i skutków wykonywania przez gminę B. zadania: "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie", przewidzianego ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, o treści: 1) z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2018 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych złoceń wyłapywania/ odławiania bezdomnych zwierząt; 2) z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2018 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom; 3) ilu bezdomnym psom i kotom zapewniono opiekę na koszt gminy w 2018 r.? (nie licząc zwierząt, którymi zajęto się w latach poprzednich); 4) jaki był w 2018 r. koszt realizacji całego zadania przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt (wyłapywanie/odławianie, opieka, usługi weterynaryjne, dokarmianie, inne); 5) ponadto zwrócono się o udostępnienie treści i postaci umowy/umów (wraz z załącznikami) o zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom w 2018 r. 2. Z uzasadnienia skargi wynika, że wniosek nadany został spod listy mailingowej o nazwie [...], na której znajdował się pobrany z Biuletynu Informacji Publicznej Miasta B. jego adres elektroniczny. Ponieważ w terminie przewidzianym przez art. 13 u.d.i.p. podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie zrealizował wniosku, w dniu 18 kwietnia 2019 r. wnioskodawca wystosował w tej sprawie monit - zarówno pocztą elektroniczną jak i za pośrednictwem ePUAP, gdzie doręczenie wniosku potwierdzone zostało Urzędowym Poświadczeniem Przedłożenia. Przedłużający się brak reakcji ze strony organu skutkował ponowieniem wniosku w dniu 28 września 2019 r., którego złożenie również potwierdzone zostało Urzędowym Poświadczeniem Przedłożenia. Pomimo to, do dnia złożenia niniejszej skargi podmiot obowiązany nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, nie powiadomił wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, ani też nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie skarżącego, Burmistrz Miasta dopuścił się rażącej bezczynności, dla której to kwalifikacji najistotniejsze znaczenie ma czas, jaki upłynął od dnia złożenia wniosku - niemalże 12 miesięcy oraz fakt bezskutecznego monitowania i ponawiania wniosku przez skarżącego i na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a wniósł o przyznanie mu od Burmistrza Miasta sumy pieniężnej. Służyć ona będzie zrekompensowaniu skarżącemu straty, jaką poniósł na skutek uporczywej bezczynności organu. Skarżący od lat zbiera informację publiczną od wszystkich (2478) gmin w zakresie sposobu i skutków wykonywania przez nie zadania pn. "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie". Dane te pozwalają mu następnie tworzyć raporty i statystyki opisujące problem bezdomności zwierząt w Polsce w jego wymiarze publicznym. Przy czym, co istotne, badań na taką skalę nie prowadzi żaden inny podmiot w kraju. Opracowania te są tym rzetelniejsze i lepiej uzasadnione, im większa jest próba odpowiedzi, jakie spłynęły z gmin. Dlatego każda gminna informacja publiczna, jaką skarżący uzyskuje, jest niezwykle cenna, z kolei każdy jej brak bardzo dotkliwy, gdyż w pewnym stopniu fałszuje ostateczne wyniki monitoringu. Ignorowanie przez Burmistrza Miasta wniosków skarżącego stanowi więc realną szkodę dla wiarygodności jego projektu i ogromu pracy, jaką wkłada w badanie założonego problemu. W ocenie skarżącego zasądzona suma pieniężna powinna wpłynąć motywująco na większą staranność organu w tym zakresie w przyszłości. 3. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na uwzględnienie skargi w całości w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. 4. W uzasadnieniu odpowiedzi organ wskazał, że niezwłocznie po doręczeniu skargi podjął czynności wyjaśniające powody bezczynności. W konsekwencji ustalono, że dokumentacja objęta wnioskiem skarżącego została przygotowana bezpośrednio po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji, lecz z przyczyn organizacyjnych (rozwiązanie umowy przez pracownika, który zajmował się sprawą), przez omyłkę, wniosek nie został rozpatrzony. Po ustaleniu powyższego organ w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a. postanowił skorzystać z prawa do autokontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: 5. Postępowanie sądowe podlega umorzeniu z uwagi na udzielenie żądanej informacji publicznej po wpłynięciu skargi, tj. w dniu 17 lutego 2020 r., co czyni zobowiązywanie organu do jej udzielenia bezprzedmiotowym. 6. Nie ulega wątpliwości, że w sprawie niniejszej Burmistrz Miasta jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jako organ władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Zawnioskowane zaś przez stronę skarżącą informacje kwalifikują się do informacji mających charakter publiczny. 7. Pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, jest nią każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. W orzecznictwie odwołującym się do art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wskazuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Prawo do informacji publicznej obejmuje przy tym m.in. uprawnienia do uzyskania informacji publicznej lub wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.i.p.). Natomiast do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej lub podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz ust. 3 u.d.i.p.) 8. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.), zapobieganie bezdomności zwierząt, zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Wypełniając ten obowiązek, rada gminy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt). Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 tej ustawy). Stosownie do treści art. 11a ust. 4 i 5 zdanie drugie ww. ustawy, realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Koszty realizacji tego programu ponosi gmina. 9. Analiza dokumentów przesłanych stronie wnioskującej w dniu 17 lutego 2020 r. wskazuje, że odpowiedzi na wszystkie zapytania zostały udzielone wraz z przesłaniem stosownych dokumentów, w których posiadaniu organ się znajdował. 10. Wskazać należy, że uzyskanie informacji publicznej ma na celu spowodowanie efektu transparentności realizowania władzy publicznej, w tym wykonywania jej zadań. Informacja publiczna umożliwia wnioskodawcom wyrobienie sobie poglądu i uzyskanie wiedzy o działaniach władzy publicznej. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego orzekającego w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sprawdzanie prawdziwości udostępnionej informacji publicznej, jej kompletności w odniesieniu do deklarowanych przez organ zasobów (jeśli oświadczenie organu nie budzi wątpliwości a wnioskodawca skutecznie go nie podważa), czy merytorycznej prawidłowości udzielonej informacji (por. wyrok w sprawie I OSK 1328/17). Uzyskane dane mogą posłużyć do społecznej oceny sposobu realizowania zadań publicznych, tj. czy organ wywiązuje się z nich należycie i w sposób wymagany przez prawo. Jednakże ocena ta pozostaje poza zakresem kontroli sądu w sprawie o bezczynność na podstawie u.d.i.p. Stąd też Sąd w sprawie niniejszej nie miał podstaw podważać ilości czy wiarygodności przesłanych stronie dokumentów. 11. W ocenie Sądu, termin do udostępnienia żądanych przez stronę skarżącą informacji publicznych należało w sprawie niniejszej liczyć od dnia 7 lutego 2019 r., tj. od dnia następującego po dniu bezspornej daty wpływu wniosku do organu, niezależnie od tego, w jakiej dacie organ zorientował się o niezałatwieniu wniosku. Tym samym termin załatwienia wniosku wynikający z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., upływał co najmniej z dniem 20 lutego 2019 r. (14 dni). Obowiązują bowiem terminy: bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub termin dwumiesięczny z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przy wystąpieniu warunków z tego przepisu (jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie wynikającym z ust. 1 tego przepisu). Zdaniem Sądu, organ nie odpowiedział na wniosek strony skarżącej ani niezwłocznie, ani w terminie 14-dniowym, jak również nie poinformował w tym czasie o przyczynach spóźnienia. Odpowiedź została udzielona dopiero w dniu 17 lutego 2020 r. po wpływie do sądu skargi na bezczynność. W takiej sytuacji co najmniej od 21 lutego 2019 r. do dnia 17 lutego 2020 r., a więc przez ponad jedenaście miesięcy, organ pozostawał w bezczynności. W postępowaniu o udzielenie informacji publicznej nie stosuje się co do zasady przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (z wyjątkami określonymi w art. 16 u.d.i.p., które nie mają w sprawie zastosowania). Istnieje jednak możliwość odwołania się do sposobu rozumienia instytucji bezczynności. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Takim przepisem szczególnym w przypadku dostępu do informacji publicznej jest art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z kolei konkretne rozstrzygnięcia sądu rozpoznającego skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania wynikają z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., zgodnie z którym: (§ 1) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z powyższego należy wyprowadzić, że jeśli sprawa została załatwiona, Sąd nie ma podstaw do zobowiązywania organu do wydania aktu lub czynności. Nałożenie przez sąd obowiązku dokonania żądanej czynności w sytuacji, gdy strona uzyskała jej spełnienie, stanowiłoby działanie bezprzedmiotowe, bo dublujące to, co zostało już zrealizowane. W takiej sytuacji występuje możliwość umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Skoro bowiem odpowiedź została udzielona po wpłynięciu skargi, brak było podstaw do formułowania wyroku zobowiązującego organ. Postępowanie w zakresie bezczynności (zobowiązania do udzielenia informacji publicznej) podlegało zatem umorzeniu, o czym Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W ocenie Sądu, bezczynność w niniejszej sprawie bezczynność jednak wystąpiła (co wyżej wyjaśniono) i miała charakter rażącego naruszenia prawa (orzeczenia w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a.). Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia np. gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. W sprawie niniejszej organ nie tylko nie udzielił informacji niezwłocznie, ale udzielił jej dopiero po jedenastu miesiącach i dopiero po wpłynięciu skargi na bezczynność, kiedy zorientował się o niezałatwieniu wniosku. Dlatego w tym przypadku długotrwałość niedziałania organu jest powodem oceny charakteru bezczynności jako rażącego. Dla oceny charakteru bezczynności nie mają natomiast znaczenia argumenty sformułowane w odpowiedzi na skargę. Nierozpatrzenie wniosku w terminie z przyczyn organizacyjnych (rozwiązanie umowy przez pracownika, który zajmował się sprawą) obciąża organ, który jest ponosi odpowiedzialność za organizację pracy w swoim urzędzie, w tym rejestrację i realizację wniosków. 11. Jednocześnie, Sąd nie uwzględnił żądania strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny uznając, że po wpłynięciu skargi odpowiedzi udzielono niezwłocznie i była to odpowiedź wyczerpująca zapytanie. Dlatego Sąd na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi w tym zakresie jak w punkcie 4 wyroku. 12. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu uiszczony przez stronę skarżącą wpis w kwocie [...]zł.