I OSK 1328/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2016 r. sygn. akt II SAB/Op 63/16 w sprawie ze skargi S. P. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. P. na rzecz Gminy S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 7 listopada 2016 r. sygn. akt II SAB/Op 63/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę S. P. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie informacji publicznej. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy, przyjętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: WSA w Opolu; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki). S. P. (dalej również: wnioskodawca; zainteresowany; skarżący) w dniu [...] czerwca 2016 r. skierował do Burmistrza S. (dalej również: Burmistrz; organ) drogą elektroniczną (platforma epuap) wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie podania nazwy środka i wskazania, w jakim celu w dniu [...] czerwca 2016 r. został poddany opryskowi chodnik wzdłuż ulicy W. w R.. W dniu [...] lipca 2016 r. Burmistrz udzielił skarżącemu w tej samej formie informacji publicznej wskazując, że oprysku we wymienionym miejscu dokonano środkiem chwastobójczym R. (data prod. [...]/2015, nr faktury VAT [...]). Po uzyskaniu odpowiedzi skarżący w tym samym dniu, również drogą elektroniczną, skierował do organu wniosek o uzupełnienie uzyskanej informacji publicznej w zakresie udzielenia odpowiedzi, czy wskazany środek chwastobójczy posiada odpowiednie pozwolenie "do stosowania na terenach publicznych"", w szczególności drogach, jak i o wskazanie numeru zezwolenia bądź podstawy prawnej do jego stosowania, jak też o podanie uprawnień sołtysa wsi do prowadzenia takich oprysków w przestrzeni publicznej. W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2016 r. Burmistrz podał, że zgodnie z informacją zawartą na etykiecie środka chwastobójczego może on być stosowany na terenach nieużytkowanych rolniczo (placach magazynowych, terenach przemysłowych, poboczach dróg, terenach komunalnych, torowiskach tramwajowych), a kwestię tę reguluje zezwolenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. (dalej: zezwolenie MRiRW). Jednocześnie organ wyjaśnił, że sołtys wsi – K. B. nie potrzebował do wykonania oprysku żadnych uprawnień. W związku z uzyskaną informacją z dnia [...] lipca 2016 r. skarżący kolejny raz, również drogą elektroniczną, przesłał do organu wniosek o jej uzupełnienie poprzez przekazanie tekstu "skanu zezwolenia MRiRW nr [...] z dnia [...] maja 2014 r." Ponadto zaznaczył, że organ w odpowiedzi może podać tylko funkcjonujący link do tego zarządzenia. Burmistrz S., udzielając w dniu [...] lipca 2016 r. skarżącemu kolejny raz informacji publicznej, wyjaśnił, że zezwolenie, jak i wytyczne w zakresie stosowania środka R. dostępne są na stronie producenta www.monsanto.pl. Z kolei link do etykiety tego środka jest załącznikiem do zezwolenia: [...]. W takim stanie rzeczy S. P., działając poprzez pełnomocnika, wniósł do WSA w Opolu skargę na bezczynność Burmistrza S., w której domagał się zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, jak i rozstrzygnięć akcesoryjnych względem takiego zobowiązania. Zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016 r. poz. 1764) – dalej: u.d.i.p. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że udzielona w dniu [...] lipca 2016 r. informacja, jak również zawarte w niej "internetowe odnośniki – linki- nie zawierały informacji w zakresie żądanym", co w jego ocenie jest równoznaczne z jej nieudostępnieniem i powinno być postrzegane jako bezczynność. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że nie jest w posiadaniu zezwolenia MRiRW nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., stąd udostępnił skarżącemu jedynie aktywny link do strony internetowej producenta, który stosowne zezwolenie uzyskał, jak również link do etykiety przedmiotowego środka, który jest załącznikiem do tego zezwolenia. Dodał, że nie jest w posiadaniu przedmiotowego zezwolenia, ponieważ nie był stroną postępowania, które skutkowało jego wydaniem, stąd też w dniu [...] lipca 2016 r. przekazał skarżącemu jedynie te informacje, które posiadał. WSA w Opolu, motywując swoje rozstrzygniecie, stwierdził, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot zobowiązany nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie dokonał czynności materialno-technicznej, bądź też nie wydał decyzji. W ocenie Sąd I instancji Burmistrz S. udzielił skarżącemu w dniu [...] lipca 2016 r. odpowiedzi na przesłany drogą elektroniczną wniosek z dnia [...] czerwca 2016 r., kolejnej odpowiedzi udzielił w dniu [...] lipca 2016 r. na wniosek zainteresowanego z dnia [...] lipca 2016 r. i następnej w dniu [...] lipca 2016 r. na wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2016 r. w zakresie udostępnienia "skanu tekstu bądź aktywnego linku" zezwolenia MRiRW nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Sąd zauważył, że organ zgodnie z żądaniem strony podał skarżącemu aktywny link do strony internetowej producenta oraz link do etykiety przedmiotowego środka. Wobec tego uznał, że nie można Burmistrzowi S. zarzucić bezczynności w rozpatrywaniu wniosków skarżącego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W tym względzie argumentował, że skoro żądane zezwolenie MRiRW nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. nie było w posiadaniu organu, to niemożliwe było udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie tegoż zezwolenia. W konsekwencji Sąd uznał, że organ "zasadnie udzielił skarżącemu, zresztą zgodnie z jego żądaniem, tylko tej informacji, którą dysponował, czyli w postaci wskazania aktywnego linku do strony internetowej producenta oraz linku do etykiety przedmiotowego środka". Sąd wojewódzki podniósł również, że wprawdzie obowiązek informacyjny nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu, jednakże obowiązuje tutaj ogólna, wynikająca z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., zasada, że do udzielenia informacji zobowiązane są wyłącznie podmioty, będące w posiadaniu takiej informacji. Poza tym Sąd stwierdził, że odpowiedź organu z dnia [...] lipca 2016 r. udzielona została w formie prawidłowej, a więc w formie czynności materialno-technicznej, tj. pisma skierowanego do wnioskodawcy, albowiem forma decyzji, przewidziana w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ma zastosowanie tylko w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej (Sąd wskazał m.in. na art. 5 u.d.i.p.) oraz umorzenia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Sąd stwierdził, że odpowiedzi na wszystkie wnioski skarżącego zostały przez Burmistrza udzielone w terminie [...] dni od dnia ich wpływu do organu i w każdym przypadku organ podejmował właściwe czynności w przewidzianym prawem terminie. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi wyjaśnił, że podnoszona okoliczność, iż pod wskazanymi adresami internetowymi skarżący nie znalazł żądanej informacji nie oznacza nieudostępnienia informacji i bezczynności organu. W takich warunkach Sąd nie znalazł podstaw do przypisania organowi bezczynności i zastosowania przepisów zawartych w art. 149 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Opolu, wnioskodawca, zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, a to art. 14 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, że udzielenie jakiejkolwiek informacji związanej z wnioskiem jest spełnieniem obowiązku terminowego udzielenia informacji publicznej w prawem przepisanej formie, podczas gdy wymogu takiego nie spełnia udzielenie informacji niepełnej, jak również skierowanie pisma bez wyjaśnień i dowodów okoliczności, iż organ nie może udzielić informacji zgodnie z wnioskiem, a zatem prowadzi to do bezczynności organu; 2. przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli legalności działali (bezczynności) organu i nieustaleniu prawdy obiektywnej, "co skutkowało oddaleniem skargi i zdepenalizowaniem bierności organu". Przy tak sformułowanych podstawach kasacyjnych, umotywowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez: a) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2016 r., b) orzeczenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, c) nałożenie na organ grzywny w wysokości określonej skargą na zasadzie art. 154 § 6 p.p.s.a.; ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto domagał się przyznania pełnomocnikowi z urzędu (który nie zastępował strony przed Sądem I instancji) kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, gdyż nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Tego rodzaju okoliczności w tym wypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem wyłącznie do zbadania zasadności zarzutów kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Przedstawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że w sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. np. wyroki NSA z dnia: 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11 i 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla uznania podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. za usprawiedliwioną nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. np. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r. sygn. akt FSK 6/04, dostępny jw.). Mając na uwadze wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania, których naruszenie zarzucono Sądowi wojewódzkiemu w kontekście sformułowanych zarzutów umotywowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że zarzuty te koncentrują się na twierdzeniu, że Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli legalności działań organu w przedmiotowej sprawie i nie ustalił prawdy obiektywnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołane w ramach tej podstawy kasacyjnej przepisy art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 7 k.p.a. nie zostały naruszone przez Sąd I instancji. Po pierwsze, naruszenie przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, nie przedstawił motywów wyroku lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. W niniejszej sprawie Sąd wojewódzki nie uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, zaś okoliczność, że strona – w jakimkolwiek zakresie – nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza jeszcze naruszenia tego przepisu (por. np. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 188/17 i 14 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1621/18, dostępnych jw.). Po drugie, w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 7 k.p.a. i nie jest do niego adresowany obowiązek ustalania prawdy obiektywnej. Przepis ten wiąże organy prowadzące postępowanie administracyjne, zaś sąd administracyjny może kontrolować stosowanie przepisów prawa przez organy administracji publicznej. Co więcej, przepis art. 7 k.p.a. mógłby znaleźć zastosowanie w sprawie, której dotyczy skarga zainteresowanego, gdyby zaistniały podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania), co w tej sprawie w sposób oczywisty nie miało miejsca. Wynika to wprost z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. W konsekwencji Sąd I instancji w ogóle nie mógł uchybić przepisowi art. 7 k.p.a. Idąc dalej, Sąd kasacyjny wyjaśnia, że również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego okazał się całkowicie bezpodstawny. Burmistrz, terminowo i prawidłowo, reagując na poszczególne wnioski skarżącego, udzielił mu odpowiedniej informacji publicznej, jak i innych wyjaśnień, adekwatnie do treści i zakresu wniosku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor koncertuje się na treści ostatniej odpowiedzi organu – z dnia [...] lipca 2016 r., która miała być niezgodna z żądaniem strony, aby udostępnić jej tekst lub sam link do strony internetowej, na której znajduje się treść zezwolenia MRiRW nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Organ, który nie dysponował w ramach własnych zasobów informacyjnych treścią przedmiotowego zezwolenia (okoliczność niezaprzeczona przez stronę przeciwną), wskazał stronie takie linki dotyczące informacji związanych z zastosowaniem w miejscu publicznym określonego środka chwastobójczego, do których sam miał dostęp. To, że skarżący nie był usatysfakcjonowany tego rodzaju informacją, stwierdzając, że linki te stanowią li tylko odnośniki do załącznika do tegoż zezwolenia, nie zaś do pełnej treści aktu, samo w sobie nie może świadczyć o tym, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie załatwienia przedmiotowego wniosku. Obowiązek udzielenia informacji publicznej dotyczy wyłącznie informacji będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, co wynika z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną do rozpatrzenia żądania. Powiadomienie wnioskodawcy o braku żądanych danych uwalnia organ od zarzutu bezczynności w sprawie. Nie można bowiem oczekiwać od organu udzielenia informacji niebędącej w jego dyspozycji (patrz wyroki NSA z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2814/13, 17 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 127/15 i 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1542/14 – orzeczenia dostępne jw.). Organ nie był dysponentem przedmiotowej informacji, którą posiadał producent środka chwastobójczego (producent był adresatem tego zezwolenia). Sam zaś wskazał stronie określone linki do stron internetowych, co było zgodne z alternatywnym żądaniem wnioskodawcy. Tym samym wykazał przesłanki uniemożliwiające udostępnienie żądanej informacji poprzez udostępnienie treści zezwolenia, którego nie podsiadał. Z okoliczności, że skarżący nie znalazł na wskazanych stronach internetowych pełnej treści zezwolenia MRiRW nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., a jedynie załącznik do tego aktu, nie oznacza, że odpowiedzialność za taki stan rzeczy powinien ponosić organ, któremu bezpodstawnie zarzucono bezczynność w przedmiotowej sprawie. Nie można w takich realiach sprawy oczekiwać, by organ odrębnie informował stronę, że nie dysponuje określonymi informacjami w pełnym zakresie. Przeciwnie, organ uczynił znacznie więcej, niż wynikałoby to z ustawowego obowiązku związanego skierowaniem do niego żądania udzielenia informacji publicznej o określonej treści. Przedstawiona w skardze kasacyjnej teza, że za bezczynnością organu przemawiać miałoby to, że zainteresowany otrzymał inną informację niż oczekiwał jest nie do przyjęcia. To nie subiektywne przekonanie wnioskodawcy, lecz obiektywna ocena, czy udostępnione informacje lub udzielone wyjaśnienia korespondują z treścią żądania zawartego we wniosku, rozstrzygają o tym, czy organ zrealizował obowiązki wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji jednoznacznie, obiektywnie i trafnie ocenił stan sprawy, jako taki, w którym nie zachodzą podstawy do przypisania organowi stanu bezczynności. Zdaniem Sądu kasacyjnego, nie sposób uznać, że w niniejszej sprawie miało miejsce udzielenie odpowiedzi niepełnej lub niejasnej, co mogłoby być uznane za naruszenie powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 14 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji też nie doszło do naruszenia terminów, w jakich powinna być udostępniona informacja publiczna, a zatem w zakresie naruszenia przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Trzeba również zaznaczyć, że wnioskiem w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, którymi dysponuje wezwany organ. Wniosek taki, jak i skarga nie są zaś środkami do kwestionowania samych informacji, ich treści, prawdziwości, kompletności czy merytorycznej prawidłowości. Skoro wnioskodawcy nie zadowalały udzielone mu przez organ wyjaśnienia (udzielone stronie zgodnie z jej wnioskiem), mógł rozważyć zwrócenie się z odpowiednim żądaniem do tego podmiotu, który wytworzył daną informację (wystawca przedmiotowego zezwolenia) lub adresata zezwolenia, który dysponuje takim dokumentem w sposób bezpośredni (posiada pełną informację publiczną). Na koniec wyjaśnić należy, że o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 209 i art. 204 pkt 2 oraz art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. Sąd kasacyjny wyjaśnia, że nie znalazł podstaw do zastosowania przepisu art. 207 § 2 p.p.s.a. i odstąpienia do zasądzenia na rzecz organu należnych mu (niezbędnych) kosztów postępowania kasacyjnego. Fakt przyznania skarżącemu prawa pomocy – mając w szczególności na uwadze to, że wywiedziona skarga kasacyjna okazała się oczywiście bezzasadna – nie stanowił po temu dostatecznego powodu. Odnosząc się zaś do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, trzeba podkreślić, że przepisy art. 199-210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną należne jest od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), a przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 p.p.s.a. Z tego też względu wniosek pełnomocnika strony skarżącej o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym pozostawiony został do rozpoznania przez WSA w Opolu.