I OSK 188/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Lu 83/16 w sprawie ze skargi S.P. na bezczynność Koła Łowieckiego [..] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wniosku o uzupełnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt. II SAB/Lu 83/16 oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt: II SAB/Lu 83/16 po rozpoznaniu skargi S.P. na bezczynność Koła Łowieckiego nr [..] "M." w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym stwierdził bezczynność Koła Łowieckiego nr [..] "M." w K. w rozpoznaniu wniosku S.P. o udzielenie informacji publicznej z dnia 19 września 2013 r., w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Koła Łowieckiego nr [..] "M." w K. do załatwienia wniosku S.P. z dnia 19 września 2013 r., w punkcie czwartym przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżący pismem z dnia 10 sierpnia 2016 r. wystąpił z wnioskiem o uzupełnienie wyroku w zakresie orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r.), w wysokości określonej art. 154 § 6 tej ustawy, podnosząc, że w skardze zawarł wniosek o wymierzenie grzywny i Sąd winien był orzec o tym, czy wymierza organowi grzywnę, a brak rażącej bezczynności nie wyłącza możliwości wymierzenia organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt: II SAB/Lu 83/16 uzupełnił wyrok tego Sądu z dnia 28 czerwca 2016 r. dodając do rozstrzygnięcia wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. punkt piąty o oddaleniu wniosku o wymierzenie grzywny i oddalił wniosek o przyznanie pełnomocnikowi wyznaczonemu z urzędu wynagrodzenia za świadczoną pomoc prawną. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rzeczywiście nie zawarł w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. rozstrzygnięcia co do zawartego w uzupełniającym skargę piśmie z dnia 20 czerwca 2014 r. wniosku o nałożenie na organ grzywny przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 p.p.s.a., co skutkowało koniecznością uzupełnienia wyroku. Jednakże Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że zaszły podstawy do wymierzenia grzywny, podkreślając, że orzeczenie grzywny ma charakter fakultatywny. Nadto celem grzywny, jak przyjmuje się w orzecznictwie jest przede wszystkim spełnienie funkcji prewencyjnej, a nie represyjnej. Zdaniem Sądu I instancji nie można pominąć charakteru i specyfiki Koła Łowieckiego jako organu, wobec którego grzywna miałaby być orzeczona. Według Sądu I instancji nie jest to podmiot dysponujący fachowym aparatem przygotowanym do opracowania i udostępnienia informacji, na co zwracano już uwagę w orzecznictwie sądowym. Ponadto w ocenie Sądu istotną okolicznością jest fakt udzielenia informacji oraz okoliczność, że skarżący w czasie od dnia 2 września do dnia 2 grudnia 2013 r. złożył osiem wniosków do Koła. Te obiektywne okoliczności uzasadniają udzielenie przez Koło odpowiedzi na wniosek z dnia 19 września 2013 r. z uchybieniem terminu z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S.P. zaskarżając ten wyrok w zakresie punktu I, wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz zarzucając: a) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię językową i celowościową wyrażającą się w przyjęciu, że w stosunku do "stowarzyszeń, zrzeszeń czy innych nietypowych podmiotów należy wziąć pod uwagę, iż sposób udostępniania informacji przez takowe podmioty może być dostosowany do ich środków technicznych" w sytuacji gdy wykładnia językowa owego przepisu w żaden sposób nie może prowadzić do wniosku, że ustawodawca w tym przepisie wprowadza podmiotową gradację organów w zakresie wykonywania przez nie obowiązków wynikających ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Ustawodawca wprowadzając tę normę prawa wskazał jedynie na niemożliwość (całkowitą) udostępnienia informacji w sposób i w formie określonej we wniosku ze względu na brak środków technicznych, którymi dysponuje dany podmiot, nie wskazał jednakże żadnej regulacji dotyczących określonych podmiotów. Celem ustawodawcy nie było wprowadzenie do porządku prawnego sui generis metody uchylania się od obowiązków ciążących na określonych podmiotach nałożonych ustawą o dostępie do informacji publicznej, a do takiego wniosku prowadzi wykładnia prezentowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oraz Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie albowiem jak określono w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2016 roku "stowarzyszenia, zrzeszenia czy inne nietypowe podmioty, do których można stosować inne bliżej nieokreślone standardy działania" będą mogły uchylać się od ciążących na nich z mocy ustawy obowiązków podając błahe powody. Przykładowo brak urządzenia do powielania dokumentów, które jak powszechnie wiadomo są ogólnie dostępne; b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 roku o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez arbitralne stwierdzenie, że Koło Łowieckie nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, który posiadałby fachowy aparat umożliwiający przygotowanie wnioskowanych informacji i w związku z tym nie zachodzi potrzeba, aby celowym było dyscyplinowanie Koła poprzez wymierzenie grzywny w sytuacji, gdy organ rzekomo odpowiedział na pytania skarżącego zawarte we wniosku z dnia 19 września 2013 r. po upływie prawie 4 miesięcy, dopiero po wniesieniu przez skarżącego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Natomiast z akt sprawy bezsprzecznie wynika, czego nie dostrzega Sąd I Instancji, że Koło Łowieckie mogło odpowiedzieć na pytania skarżącego w ustawowym terminie, gdyż dysponuje fachowym aparatem umożliwiającym mu dokonanie tej czynności. Niezaprzeczalnie organ dopuścił się rażącego opóźnienia w realizacji wniosku skarżącego a analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że brak działania ze strony organu pozbawione było jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, które winno skutkować nałożeniem grzywny przez Sąd I instancji, chociażby w symbolicznej kwocie mającej charakter prewencyjny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art.149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. w jego brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie odwoływał się do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. i stanowił, że "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6". Według przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Z kolei zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Naruszenia powyższych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w ich niewłaściwym zastosowaniu w stanie faktycznym sprawy poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że Koło Łowieckie nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, który posiadałby fachowy aparat umożliwiający przygotowanie wnioskowanych informacji i w związku z tym nie zachodzi potrzeba dyscyplinowania Koła poprzez wymierzenie grzywny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. Charakter taki ma również przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego rodzaju przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny, to nie można Sądowi oddalającemu wniosek o wymierzenie grzywny zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Skarżący kasacyjnie wprawdzie powiązał zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. z przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a., jednakże przepis ten również nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Jednakże, mimo że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a, to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069). Skarga kasacyjna w zakresie, w jakim strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów, które osobno, jak i w powiązaniu nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, nie mogła zatem odnieść skutku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14) w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. i w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji, w ramach którego wskazano na dokonanie błędnej wykładni art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2058) – dalej u.d.i.p. podkreślić trzeba, że w rzeczywistości Sąd I instancji rozstrzygając w przedmiocie zasadności wymierzenia grzywny w ogóle nie dokonywał wykładni powołanego przepisu wskazującego, że "udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku". Sąd I instancji nawiązał w tym zakresie do wiążącego z mocy art. 190 p.p.s.a. stanowiska NSA wyrażonego w zapadłym w granicach niniejszej sprawy wyroku z dnia 15 kwietnia 2016 r., I OSK 2761/14, zgodnie z którym "w przypadku stowarzyszeń, zrzeszeń czy innych nietypowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej należy wziąć pod uwagę, iż sposób udostępnienia przez nie informacji może być dostosowany do ich środków technicznych, jak określa to art. 14 ust. 1 u.d.i.p., a podmioty te zwykle nie dysponują takimi środkami i zasobami, jak typowe podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej". Nie można więc tracić z pola widzenia specyfiki podmiotu udostępniającego informację publiczną, w szczególności jego zasobów, w tym także zasobów ludzkich, determinujących zdolność do wykonania tego zadania. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia powyższego przepisu przez Sąd I instancji. W tym stanie rzeczy brak podstaw do twierdzenia, że sposób zrealizowania przez Sąd I instancji kontroli sądowoadministracyjnej i zastosowania środków określonych w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.) nastąpił w sposób nieprawidłowy z naruszeniem przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 ustawy p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.