I OSK 70/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Anna Lech Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 798/11 w sprawie ze skargi J.Sz. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 798/11 oddalił skargę J.Sz. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. wydaną na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował J.Sz. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. Na skutek złożonego przez wyżej wymienioną odwołania sprawę rozpoznawał Szef Służby Celnej, który decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej, w terminie do dnia 30 listopada 2009 r., wynikał z art. 223 ust. 1cyt. ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z tym przepisem, w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, kierownik urzędu obowiązany był dokonać mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Procedura przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach została określona w art. 223 ust. 2 – 6 tej ustawy. W świetle powołanych przepisów zadaniem organu było umieszczenie danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska, bądź pełnionych obowiązków. W ocenie organu odwoławczego w tej sprawie art. 223 ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy nie miał zastosowania. Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2- określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Oznacza to, że mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, jest uzależnione od zajmowania - bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy - stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. Przy czym zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie należy rozumieć jako odnoszącego się do dowolnego okresu, poprzedzającego wejście w życie ustawy o Służbie Celnej. W dniu 31 października 2009 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy, odwołująca zajmowała stanowisko inspektora celnego i posiadała stopień służbowy starszego dyspozytora celnego, nie pełniła też obowiązków na stanowisku związanym z podporządkowaniem funkcjonariuszy lub pracowników. Ustawa z dnia 24 lipca1999r. o Służbie Celnej w art. 17 ust. 1 i ust. 13 nie zalicza stanowiska inspektora celnego do kategorii stanowisk kierowniczych. Natomiast art.223 ust.3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej uzależnia od zajmowania wyższego stanowiska kierowniczego albo stanowiska: kierownika zmiany, referatu oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Posiadany przez odwołującą przed dniem wejścia w życie ustawy stopień służbowy starszego dyspozytora celnego nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych służby celnej. Szef Służby Celnej podkreślił, że nie kwestionuje faktu zajmowania przez odwołującą w przeszłości stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Akta osobowe zawierają dokumenty świadczące o tym, że w okresie od dnia 1 lipca 2007 r. do dnia 30 września 2007 r. pełniła ona obowiązki Kierownika Referatu Ogólnego w Urzędzie Celnym w O.. Następnie z dniem 1 października 2007 r. została powołana na stanowisko Kierownika Referatu w Urzędzie Celnym w O.. Natomiast w dniu 31 października 2008 r. z powyższego stanowiska została odwołana. Skoro J.Sz. bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowała stanowisko inspektora celnego i posiadała stopień starszego dyspozytora celnego, to powołany przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy nie miał do niej zastosowania. Szef Służby Celnej wskazał, że przepis ten został umieszczony w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe", który reguluje jedynie sytuacje, które mogą pojawić się na tle wprowadzenia w życie nowych uregulowań. Celem ustawodawcy było dostosowanie zastanego katalogu stopni służbowych do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej, a jedynie wyjątkowo, w przypadkach określonych w art. 223 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy, miało stanowić awans. Zdaniem organu odwoławczego nie do przyjęcia jest interpretacja odwołującej odnoszącą się do zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy". Do korpusu oficerów młodszych należałoby bowiem mianować również funkcjonariusza, którego pozbawiono stanowiska kierowniczego z uwagi na orzeczenie kary dyscyplinarnej w postaci przeniesienia na niższe stanowisko służbowe lub zakazu zajmowania stanowisk kierowniczych przez 2 lata (art. 63 pkt 4 i 6 ustawy). Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.Sz. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie: - art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy", oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy; - art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego; - art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez brak niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - art. 138 § 1 K.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że istota rozpoznawanej sprawy dotyczy wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu - który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokonując wykładni językowej użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", można przyjąć, iż jest to zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak i dowolny okres przed wejściem w życie ustawy. Niejednoznaczność wykładni językowej wskazuje na konieczność odwołania się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej. Zgodnie z wykładnią systemową, nie jest dozwolona interpretacja przepisów prawa, która prowadzi do sprzeczności z innymi przepisami. Przy wykładni przepisów należy również brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Przepisy przejściowe tej ustawy miały zapewnić płynną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Przepis art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej został umieszczony w "Rozdziale 14", zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W ust. 2 – 6 art.223 omawianej ustawy zostały zawarte szczegółowe wytyczne dotyczące przyporządkowania do określonych korpusów, z uwzględnieniem posiadanych przez funkcjonariuszy celnych stopni służbowych "przed dniem wejścia w życie ustawy". Zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został on użyty w tym przepisie. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, miała na celu, między innymi uporządkowanie zakresu stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych oraz stworzenie korpusów stopni służbowych, zgodnie z wzorem przyjętym w innych służbach mundurowych. Stopnie służbowe określone w art. 8 ust. 1, poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zostały na gruncie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, przyporządkowane do określonych korpusów. Wspomniane przypisanie do korpusów nie jest uzależnione od okresu służby, posiadanych kompetencji, doświadczenia, ale jedynie od stopni, które funkcjonariusze mieli "przed dniem wejścia w życie ustawy". Przepis art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie pozostawia kwestii mianowania funkcjonariuszy - uznaniu administracyjnemu. Celem opisanej regulacji nie było awansowanie funkcjonariuszy, które uwzględniałoby dotychczasowy przebieg ich służby, lecz tylko przeniesienie funkcjonariuszy w zakres nowej regulacji prawnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej było zapewnienie płynnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych w stosunki kreowane nową ustawą, to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Przyjęcie poglądu, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie ustawy, prowadziłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. W związku z powyższym uznał, że organy orzekające w sprawie przyjmując, że art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej odnosi się jedynie do funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku, dokonały właściwej interpretacji tego przepisu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jakim było zajmowanie przez J.Sz. stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Organ nie kwestionuje bowiem faktu potwierdzonego dokumentami znajdującymi się w aktach administracyjnych pełnienia przez nią obowiązków Kierownika Referatu Ogólnego w Urzędzie Celnym w O., a następnie powołania na stanowisko Kierownika Referatu w Urzędzie Celnym w O. To jednak okoliczność, że w dniu 31 października 2008 r. skarżąca została z tego stanowiska odwołana i w dniu wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej nie pełniła wspomnianych funkcji powoduje, że fakt pełnienia przez nią w przeszłości stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników nie miał przy wydawaniu zaskarżonej decyzji żadnego znaczenia. Z kolei, odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Szefa Służby Celnej art. 138 § 1 K.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego, Sąd pierwszej instancji powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10, wyjaśnił, że zgodnie z art. 188 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w trybie postępowania administracyjnego rozpoznawane są sprawy załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, których przedmiotem jest przeniesienie, powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienie na niższe stanowisko, zawieszenie w pełnieniu obowiązków oraz zwolnienie ze służby. Sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, rozpatruje spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 188 ust.1. Wśród wymienionych powyżej spraw nie ma roszczenie o mianowanie na wyższy stopień służbowy. Sąd Najwyższy potwierdził prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że ochronie prawnej podlega istnienie stosunku służbowego w służbach mundurowych oraz jego istotne elementy, natomiast nie jest nią objęty wniosek o awans na wyższy stopień służbowy – takie roszczenie funkcjonariuszowi nie przysługuje. Sprawy wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym uznawane są za należące do zakresu wewnętrznej sfery działania służb, w których prawo do sądu jest ograniczone. Jest to konsekwencją szczególnych cech występujących w służbach mundurowych takich jak: nadrzędność i podrzędność, stosunek służbowy oraz związana z tym dyspozycyjność. Dlatego też, organ odwoławczy wydając decyzję z dnia 7 marca 2011 r. zaznaczył, że utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu. Ponadto Sąd pierwszej instancji jako nietrafne uznał również zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 K.p.a. Wskazał, że organy orzekające w sprawie respektowały obowiązek działania na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji administracyjnej, a następnie ustalenia stanu faktycznego, co do którego przepisy te zastosowały. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.Sz. reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 dalej w skrócie P.u.s.a.) oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonego orzeczenia poprzez niedostrzeżenie naruszeń prawa przez Szefa Służby Celnej przy wydaniu zaskarżonej decyzji, polegającego na naruszeniu art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do Państwa i przerzucanie na obywatela - funkcjonariusza celnego ciężaru i niekorzystnych konsekwencji niejednoznacznego i nieprecyzyjnego sformułowania w tekście art. 223 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. 2009 r. Nr 168 poz. 1323) o treści "przed dniem wejścia w życie ustawy"; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez akceptację błędnej wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. 2009 r. Nr 168 poz. 1323) przez organy orzekające w sprawie i przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie tylko do tych funkcjonariuszy celnych, którzy wyłącznie bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy zajmowali stanowisko związane z kierowaniem funkcjonariuszami celnymi lub pracownikami. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy i rozstrzygnięcie w trybie art. 188 P.p.s.a oraz mianowanie skarżącej na stopień podkomisarza w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że niejednoznaczność i nieprecyzyjność użytego przez ustawodawcę w art. 223 ust. 3 cyt. ustawy o Służbie Celnej sformułowania "przed dniem wejścia w życie ustawy" w żaden sposób nie może obciążać obywatela - funkcjonariusza celnego. Przerzucanie na obywatela konsekwencji braku precyzji sformułowań ustawowych, godzi w wywodzoną z art. 2 Konstytucji — zasadę zaufania obywatela do Państwa. Funkcjonariusz celny nie powinien ponosić konsekwencji niedopatrzeń ustawodawcy. W ocenie autora skargi kasacyjnej przepisu tego nie należy rozumieć inaczej, niż to wynika wprost z jego treści. Taka wykładnia art. 223 ust. 3 cyt. ustawy o Służbie Celnej niezasadnie przyznając rację stronie przeciwnej (to znaczy rozumienie sformułowania "przed dniem wejścia w życie ustawy" jako równoznacznego ze sformułowaniem "w dniu wejście w życie ustawy"), może prowadzić do wyników niedających się pogodzić z zasadą sprawiedliwości i racjonalności ustawodawcy. Niemożliwa do pogodzenia z tymi zasadami byłaby sytuacja, gdy na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej do korpusu oficerów młodszych uzyskałby mianowanie funkcjonariusz, któremu na kilka dni przed wejściem w życie tej ustawy powierzono stanowisko, związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, a nie posiadał stopnia aspiranta celnego, starszego aspiranta celnego, podkomisarza celnego, ani tym bardziej komisarza celnego, nadkomisarza celnego, generalnego komisarza celnego albo krajowego komisarza celnego, natomiast nie zostałby mianowany do tego korpusu funkcjonariusz celny, który wprawdzie również nie posiada żadnego z tych stopni, jednak przez wiele lat pełnił odpowiedzialne i eksponowane funkcje związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych i pracowników, a jedynie na krótko przed wejściem w życie ustawy został takiej funkcji pozbawiony, bądź też został przeniesiony na inne stanowisko nie wiążące się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych i pracowników. W związku z powyższym autor skargi kasacyjnej uznał, że Sąd pierwszej instancji nienależycie wykonał obowiązek kontroli zaskarżonej decyzji i nie dostrzegł naruszeń prawa przez Szefa Służby Celnej przy jej wydaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało wydaniem wyroku naruszającego konstytucyjną zasadę zaufania obywatela do Państwa. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej stwierdził, że jeżeli ustawodawca w tym samym akcie prawnym posługuje się dwoma różnymi sformułowaniami, tj. "w dniu wejścia w życie ustawy" (w art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej) i "przed dniem wejścia w życie ustawy" (w art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej), to z całą pewnością, biorąc pod uwagę racjonalność ustawodawcy oraz zasadę jednoznaczności ujętą w § 10 Zasad techniki prawodawczej (stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - Dz.U, nr 100, póz. 908), nie mógł mieć na myśli tej samej treści, zaś w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał ww. pojęcia za tożsame, odstępując przy tym od zastosowania językowej wykładni językowej tego przepisu. Zdaniem skarżącej jest to stanowisko nieprawidłowe, bowiem nawet, jeżeli oba sposoby interpretacji omawianego przepisu mogą prowadzić do rozwiązań nie dających się pogodzić z zasadami logiki i racjonalności ustawodawczej, to należy przyjmować ten sposób rozumienia danego przepisu, który wynika z jego dosłownej treści, kierując się przede wszystkim jego wykładnią językową (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99, OTK z 2000 r.nr5, poz.141). W państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas - zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda - nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takim wypadku wykładnia poząjęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że z wykładni językowej analizowanego przepisu wynika, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko wiążące się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż aspiranta celnego, starszego aspiranta celnego, podkomisarza celnego, komisarza celnego, nadkomisarza celnego, generalnego, celnego albo krajowego komisarza celnego, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Przepis ten nie precyzuje, w jakim okresie przed dniem wejścia w życie tej ustawy funkcjonariusz powinien zajmować stanowisko bądź pełnić obowiązki na takim stanowisku, wobec czego należy przyjąć, iż dotyczy to dowolnego okresu przed dniem wejścia wżycie ustawy o Służbie Celnej (por. uzasadnienie wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 17 czerwca 201 lr. sygn. akt VIII Pa 24/11, niepubl. wraz z glosą Andrzeja Halickiego, MPCiC 09/2011,s. 362-364). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art.183 P.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Autor skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 P.p.s.a przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji przez nie- dostrzeżenie naruszenia przez Szefa Służby Celnej przy wydaniu tej decyzji art. 2 Konstytucji RP nie może odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z art.1 § 1 i § 2cyt. ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych- sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej jedynie w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy procesowej (por. wyroki NSA z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 1660/07, z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II FSK 103/08, z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt I GSK 445/10). W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art.1 §1 i § 2 tej ustawy przepisu tego nie powiązał z żadnym z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji powoduje to nieskuteczność tego zarzutu. Nieprawidłowo sformułowany został także zarzut naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. Przypomnieć należy, iż skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 w związku z art. 174 P.p.s.a. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07 Lex nr 422065). Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie powołany jako naruszony art. 3 § 1 P.p.s.a. określa formy działania administracji publicznej kontrolowane przez sądy administracyjne i składa się z ośmiu punktów. Zarzut ten nie został jednak dokładnie określony, ponieważ nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, Nr 3, poz. 72). Z tego względu ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności tego zarzutu nie była możliwa . Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art.223 ust.3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej przez jego błędną wykładnię. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Istota tego zarzutu sprowadza się do wyjaśnienia, czy użyte w powołanym przepisie pojęcie " przed dniem wejścia w życie ustawy ‘’ oznacza czas bezpośrednio poprzedzający wejście w życie nowych przepisów prawnych, czy też odnosi się ono do dowolnego okresu poprzedzającego wejście w życie ustawy. Zauważyć należy, iż sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się dalej uregulowany skutek. Może zatem oznaczać czas bezpośrednio (który to zwrot także nie jest pojęciem "ostrym", a więc zarówno dzień wejścia w życie ustawy, jak i dni bardziej odległe w przeszłości) poprzedzający dzień, w którym wchodzi ona w życie, jak też wcześniejszy - dzień, dwa i dalej, przedtem. Wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej prowadzi do wniosku, iż zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, że wbrew stanowisku skarżącego wykładnia językowa jest niewystarczająca dla ustalenia jego sensu i znaczenia. Z tego względu stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że niezbędne jest odwołanie się do innych metod wykładni. Przy dokonywaniu wykładni systemowej omawianego przepisu ustawy o Służbie Celnej trafnie wskazał, że znalazł się on w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu ich uregulowanie w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).Zawierają one reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (Marcin Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne. Warszawa 2011 r., str. 563). Generalnie ich rolą jest uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw dotąd niezakończonych, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (§ 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Z uwagi na praktyczne trudności (brak niespornych reguł interpretacyjnych) oraz możliwości wieloznacznej interpretacji formułuje się do ustawodawcy postulat rozstrzygania tych kwestii (i to w sposób jednoznaczny), bowiem brak uczynienia tego skutkuje rozwiązaniem problemu przez organy i podmioty stosujące prawo, w tym zwłaszcza orzecznictwo sądowe (Sławomira Wronkowska Komentarz do zasad techniki prawodawczej. Warszawa, 2004 r., str.81). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważając sporne zagadnienie, należy mieć na względzie systematykę i przepisy danej ustawy. Interpretacja przepisu zależna jest bowiem od każdorazowej specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Z tego względu wskazać należy na pierwszy z przepisów umieszczony w rozdziale "Przepisy przejściowe"- art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Przypisuje on funkcjonariuszom celnym pełniącym służbę w dniu wejścia w życie ustawy przymiot funkcjonariuszy w rozumieniu nowej ustawy. W tym zakresie jest to przepis nadrzędny w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu uszczegółowienie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie przesądza o celowym znaczeniowym rozróżnieniu go od zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanym w dalszych przepisach. Brak było bowiem podstaw do zastosowania w tym przepisie innego sformułowania, skoro tylko funkcjonariusz pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. mógł być nadal funkcjonariuszem pod rządami nowej ustawy. Ponadto użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ustawy o Służbie Celnej nie miałoby uzasadnienia, albowiem w tej dacie stosunek służbowy o nowej treści został już wykreowany. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przepis ten mógł obejmować tylko stany sprzed tej daty. Z kolei art. 222 ust. 3 tej ustawy, rozwijając tę kwestię, stanowi o przedstawieniu pisemnej określającej propozycji określającej miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie, tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust.1. Zagadnienia te nie są tożsame ze stopniem i korpusem, toteż nie może być poczytane a priori za wadę użycie innego sformułowania w przepisach dotyczących obu tych materii. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu przykładowo w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust. 1. W art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej zakreślono miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, wedle reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Przy czym określony stopień generalnie implikuje przydział do danego korpusu. Przy czym pierwszy przydział do korpusu miał być dokonany w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Ustalając treść stosunku służbowego w tym przedmiocie, nie można zaakceptować poglądu, że rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w karierze funkcjonariuszy okresów służby uprawniających do zaliczenia do określonego korpusu. Nie takie było bowiem ratio legis przywołanych przepisów. Intencją ustawodawcy było wydanie decyzji porządkującej zastany stan faktyczny na dzień wejścia w życie nowej regulacji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.