II FSK 1660/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Bogucki (sprawozdawca), Sędziowie: NSA Grzegorz Borkowski, NSA del. Aleksandra Wrzesińska-Nowacka, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Kr 896/06 w sprawie ze skargi Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 4 kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2) zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w K. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z dnia 19 lipca 2007 r. o sygn. I SA/Kr 896/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - w sprawie ze skargi Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w Warszawie (dalej: skarżący lub Prezes URE) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 4 kwietnia 2006 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego – (1) uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, (2) zasądził od Dyrektora IS na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 100 zł. Jako podstawę prawną wyroku podano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). 2. Uzasadniając wyrok, WSA podał, że do Naczelnika Urzędu Skarbowego K. wpłynął tytuł wykonawczy wystawiony przez Prezesa URE na zobowiązanego - Firmę Usługowo-Handlową PH M., obejmujący opłatę z tytułu koncesji na obrót paliwami ciekłymi w kwocie 432 zł. Postanowieniem z dnia 8 lutego 2006 r., nr [...], Naczelnik US orzekł o zwrocie powyższego tytułu wykonawczego, stwierdzając, że nie spełnia on wymogów art. 27 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954; dalej: u.p.e.a.). W zażaleniu, złożonym przez wierzyciela nie będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, wniesiono o uchylenie postanowienia jako sprzecznego z przepisami obowiązującego prawa. Powołano się na przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2003 Nr 153, poz. 1504 ze zm.; dalej: ustawa – Prawo energetyczne) oraz na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie wysokości i sposobu pobierania przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki corocznych opłat wnoszonych przez przedsiębiorstwa energetyczne, którym udzielona została koncesja (Dz. U. Nr 60, poz. 387; dalej: rozporządzenie RM). Przyznano, że przedmiotowa opłata jest niepodatkową należnością budżetu państwa, do której zastosowanie mają przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej: O.p.). 3. Utrzymując w mocy w.w. postanowienie, Dyrektor IS w K. postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2006 r. o nr [...] podzielił argumentację organu I instancji, powołując przepisy O.p., tj.: art. 2 § 2 i art. 21 § 1 stanowiące odpowiednio, że przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy. Organom tym przysługują uprawnienia organów podatkowych. Skoro do opłaty z tytułu koncesji na obrót paliwami właściwy organ stosuje przepisy działu III O.p., to winien zastosować także przepis art. 21 § 1 i 3 O.p., w myśl którego, w sytuacji gdy organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Dopiero ta decyzja może być podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, a fakt czy wysokość naliczonej przez zobowiązanego opłaty była kwestionowana, nie ma znaczenia. 4. W skardze od powyższego postanowienia, skierowanej do WSA w Krakowie, skarżący wniósł o uchylenie postanowień obu instancji z uwagi na naruszenie przepisów prawa. Uzasadniając skargę, powołano ponownie przepisy wskazane w zażaleniu. Rozwinięto argumentację o braku podstawy prawnej do wydania przez Prezesa URE decyzji określającej kwotę zobowiązania z tytułu opłaty koncesyjnej. Powołując § 6 rozporządzenia RM wskazano, że tylko zaistnienie jednej z wymienionych w tymże przepisie okoliczności uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej ustalającej wysokość niepodatkowych należności budżetowych w postaci opłaty koncesyjnej. Natomiast, gdy przedsiębiorstwo energetyczne prawidłowo ustaliło wysokość opłaty koncesyjnej, nie istniały podstawy prawne do podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji, bez narażenia się na stwierdzenie jej nieważności, jako wydanej bez podstawy prawnej. 5. Odpowiadając na skargę, Dyrektor IS w K. wniósł o oddalenie skargi, jako pozbawionej podstaw faktycznych i prawnych. 6. Rozpatrując skargę, WSA w Krakowie stwierdził, że przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie była ocena, czy zasadnie organ egzekucyjny zastosował dyspozycję art. 29 § 2 u.p.e.a. i zwrócił wierzycielowi tytuł wykonawczy, stwierdzając, że nie spełnia on wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. Powołując art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. wskazano, że w sytuacji gdy podstawą egzekucji jest przepis prawa, z którego wprost wynikają obowiązki, wówczas tylko ten akt stanowi podstawę prawną egzekwowanego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 7 listopad 2000 r., sygn. I SA/Ka 1187/99, Lex nr 45538, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2006 r., sygn. III SA/Wa 1824/05, Lex nr 193316). Przepis prawa może stanowić podstawę egzekucji wówczas, gdy bez potrzeby wydawania aktu indywidualnego wynikają dla adresata określone obowiązki (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2006 r., sygn. III SA/Wa 29/06, Lex nr 197549). Taki charakter ma, zdaniem Sądu, przepis art. 34 ust 1 ustawy - Prawo energetyczne, ustanawiający dla przedsiębiorstw energetycznych, którym udzielona została koncesja na obrót paliwami ciekłymi, obowiązek corocznego wnoszenia do budżetu opłat obciążających koszty ich działalności. Wysokość oraz sposób pobierania opłat koncesyjnych został szczegółowo określony w przepisach rozporządzenia RM. W treści spornego tytułu wykonawczego wskazano jako podstawę prawną zarówno przepisy powyższego rozporządzenia, jak i art. 34 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne. Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy wskazanie to było wystarczającym i adekwatnym wskazaniem postawy prawnej wymaganym przez art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. W sytuacji gdy adresat nie wywiązywał się z nałożonego na niego obowiązku, wierzyciel - Prezes URE uprawniony był do skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego bez potrzeby wydawania decyzji określającej wysokość zobowiązania. Niewydanie decyzji w żaden ujemny sposób nie oddziałuje na interes prawny zobowiązanego, gdyż ma on zagwarantowane prawo wniesienia zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne z mocy art. 33 u.p.e.a. W.w. oceny nie zmienia art. 2 § 2 O.p., gdyż opłata koncesyjna jest niewątpliwie niepodatkową należnością budżetu państwa, do której przepisy O.p. znajdują zastosowanie, o ile dane kwestie nie są odmiennie uregulowane w odrębnych przepisach. Zdaniem WSA, przepisy rozporządzenia RM wyznaczają zakres tych odrębności. Przepisy § 4 i 6 w.w. rozporządzenia określają kiedy obowiązek zakładu energetycznego wymaga skonkretyzowania w postaci indywidualnego aktu administracyjnego i czyni to w sposób odmienny niż przewidziany w przepisach O.p. Skoro więc przepisy dopuszczają inne uregulowania w tym zakresie, należy uznać je za dozwolone w odniesieniu do braku podstaw do wydania decyzji, w przypadku gdy opłata została przez koncesjonariusza naliczona prawidłowo i w terminie, a jedynie nie została zapłacona. Zdaniem WSA, nie budzi wątpliwości możliwość egzekucji obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa, skoro przepis art. 3 § 1 u.p.e.a. stanowi, że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo (w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego) bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Sporna egzekucja prowadzona jest w zakresie administracji rządowej, skoro dotyczy niepodatkowych należności budżetu państwa, a wierzycielem jest organ centralnej administracji rządowej, tj. Prezes URE (art. 21 ust. 2 ustawy - Prawo energetyczne). W ocenie WSA, przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia cytowanych przepisów prawa materialnego i procesowego, na skutek ich błędnej wykładni i zastosowania, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. 7. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor IS (reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego), zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie w oparciu: o podstawę kasacyjną art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: (1) art. 3 § 1 i 2 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej. P.u.s.a.), (2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. uwzględnienie skargi na postanowienie i uchylenie postanowienia w całości pomimo nienaruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, (3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 i 6 i art. 3 u.p.e.a., poprzez uznanie, że tytuł wykonawczy wystawiony przez skarżącego posiada prawidłową podstawę prawną do prowadzenia egzekucji administracyjnej, a egzekucja może być prowadzona na podstawie przepisu prawa. W oparciu o podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 P.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, zarzucono: (4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. w zw. z art. 21 § 3 i 4 oraz art. 2 § 2 O.p., poprzez uznanie, że przepisów działu III O.p. nie stosuje się do opłat koncesyjnych na paliwa ciekłe w tym art. 21 § 3 i 4, ponieważ rozporządzenie RM wydane na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne reguluje przypadki kiedy należy wydawać decyzję. Zaskarżając powyższy wyrok w całości, wniesiono o uchylenie wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że przepis art. 3 u.p.e.a., dopuszczający wszczęcie egzekucji administracyjnej w celu wykonania obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa, nie ma zastosowania do zobowiązań podatkowych i zrównanych z nimi niektórych innych rodzajów świadczeń pieniężnych, do których mają zastosowanie przepisy O.p. (powołano wyroki NSA: z 14 listopada 1997 r., sygn. I SA/Wr 1686/96 i z 29 grudnia 1998 r. sygn. III SA 2801/97). Dodano, że opłata za otrzymanie koncesji na obrót paliwami ciekłymi jest opłatą, do której mają zastosowanie przepisy O.p. na podstawie art. 2 § 2 O.p. W myśl art. 21 § 3 O.p., jeżeli osoba otrzymująca koncesje nie zapłaciła opłaty, to Prezes URE powinien wydać decyzję określającą wysokość opłaty. Wydanie decyzji o określeniu wysokości opłaty jest niezbędną podstawą i przesłanką do rozpoczęcia egzekucji administracyjnej w celu wykonania zobowiązania podatkowego przez jego zapłatę - wyegzekwowanie. Okoliczność, że konkretne zobowiązanie podatkowe powstaje z mocy prawa nie oznacza, zdaniem Dyrektora IS, że postępowanie egzekucyjne może być prowadzone bez wydawania decyzji określającej wysokość zobowiązania (powołano orzeczenie NSA z 5 czerwca 1997 r., sygn. I SA/Łd 418/96). Art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. nakazuje zawarcie w tytule wykonawczym podstawy prawnej podlegającego egzekucji obowiązku. W świetle przepisów O.p. podstawę tę stanowi decyzja wydana na podstawie przepisów prawa, a nie sam przepis prawa. Jako niesporną uznano okoliczność, że obowiązek uiszczenia opłaty wynika z art. 34 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne i rozporządzenia RM. Rozporządzenie to reguluje tylko przypadki wydawania przez Prezesa URE decyzji w celu prostowania wysokości opłaty, natomiast nie reguluje kwestii związanych z nieuiszczeniem prawidłowo obliczonej opłaty. Inne przepisy regulujące problematykę należności budżetowych są przepisami lex specialis w stosunku do O.p., ale tylko w zakresie spraw uregulowanych w tych przepisach. Wskazano, że wobec powyższego w przypadku nieuiszczenia opłaty, należy zastosować przepisy O.p. i wydać decyzję. Decyzja stanowi lepsze zabezpieczenie praw przedsiębiorcy. Doręczenie decyzji może spowodować dobrowolną zapłatę opłaty. Podstawą wystawienia tytułu wykonawczego dotyczącego opłaty za otrzymaną koncesję może być wyłącznie decyzja wydana na podstawie art. 21 § 3 O.p. Jeżeli tytuł wykonawczy był wystawiony na podstawie przepisów prawa, a nie na podstawie decyzji, to odmowa przeprowadzenia egzekucji była zasadna. Zdaniem Dyrektora IS, Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że art. 21 § 3 w zw. z art. 2 § 2 O.p. nie ma zastosowania w sprawie. Naruszenie art. 27 § 1 pkt 3 i 6 oraz art. 3 u.p.e.a. miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, ponieważ gdyby Sąd uznał, że tytuł wykonawczy musi być wydany na podstawie decyzji, to nie uchyliłby postanowienia I i II instancji. Wskazano, że sąd zobowiązany jest do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jednak kontrola ta w przedmiotowej sprawie została przeprowadzona z naruszeniem prawa. 8. Odpowiadając na skargę kasacyjną Dyrektora IS w K., Prezes URE (reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 9. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednakże z uwagi na zasadność zarzutu wymienionego w jej punkcie trzecim. W myśl art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 tejże ustawy, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy źródłem powstania obowiązku z tytułu opłaty za otrzymanie koncesji na obrót paliwami ciekłymi jest decyzja lub postanowienie właściwych organów, czy też mamy do czynienia z obowiązkiem wynikającym z przepisu prawa. W myśl art. 2 § 2 O.p., jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III O.p. stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy (tj. organy podatkowe). Na gruncie tego przepisu jest kwestią sporną, czy do opłat za otrzymanie koncesji na obrót paliwami ciekłymi mają zastosowanie przepisy działu III O.p. Przy czym nie ulega wątpliwości, że w.w. opłata stanowi niepodatkową należność budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż podatkowe organy. Przepisy działu III O.p, znajdą więc zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, o ile brak jest uregulowania tejże kwestii w przepisach szczególnych. Zdaniem Prezesa URE o tym, że w.w. przepisy O.p. nie powinny znaleźć zastosowania w sprawie, przesądza odrębne uregulowanie tejże kwestii przez przepisy rozporządzenia RM. Odnosząc się do powyższego zarzutu, należy podnieść, że rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy – Prawo energetyczne, według którego Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, wysokość i sposób pobierania przez Prezesa URE opłat, o których mowa w ust. 1, z uwzględnieniem wysokości przychodów przedsiębiorstw energetycznych osiąganych z działalności objętej koncesją, a także kosztów regulacji. W myśl § 6 ust. 1 tegoż rozporządzenia Prezes URE, w razie stwierdzenia, że opłata została obliczona w sposób nieprawidłowy, wzywa przedsiębiorstwo energetyczne do ponownego jej obliczenia w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. W razie niedotrzymania przez przedsiębiorstwo energetyczne terminu, o którym mowa w ust. 1, lub gdy opłata ponownie została obliczona w sposób nieprawidłowy - Prezes URE dokonuje obliczenia opłaty (ust. 2). Należy w tym miejscu zwrócić szczególną uwagę na ust. 4 § 6 rozporządzenia RM, w myśl którego wystarczy samo nieuiszczenie opłaty w wymaganym terminie, dla zastosowania przepisów ust. od 1 do 3 § 6 rozporządzenia RM. Uwzględniając więc argumentację Prezesa URE, który zwrócił uwagę na § 6 rozporządzenia RM zawierający zamknięty katalog sytuacji, w których zobowiązany jest on do wydania decyzji, z uwagi na ust. 4 § 6 tegoż rozporządzenia sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie (tj. brak terminowej wpłaty w.w. opłaty bez względu na prawidłowość bądź brak jej obliczenia) została w tymże katalogu uwzględniona, a Prezes URE zobowiązany był wydać odpowiednią decyzję. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy tegoż rozporządzenia nie wykluczają stosowania do postępowania w zakresie przedmiotowych opłat przepisów działu III O.p., bowiem określają one jedynie wysokość i sposób pobierania tejże opłaty, nie zawierając przy tym żadnego unormowania, które wyłączałyby zastosowanie przepisów działu III O.p., byłyby z nimi sprzeczne lub nie pozwalały na ich zastosowanie. Jeżeli zatem Prezes URE stwierdził, że przedmiotowa opłata z tytułu koncesji na obrót paliwami ciekłymi nie została wpłacona, winien był stosownie do art. 21 § 3 O.p. (w myśl którego, jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego) wydać decyzję określającą w.w. opłatę. Skoro Prezes URE zobowiązany był w rozpoznawanej sprawie do wydania decyzji, to nie jest uprawnione twierdzenie, że w sprawie znajdował zastosowanie przepis art. 3 § 1 u.p.e.a. w zakresie, w którym zezwala na wszczęcie egzekucji administracyjnej w celu wykonania obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa. Z uwagi na powyższe uregulowania prawne nie można twierdzić również, że przedmiotowy tytuł wykonawczy zawierał elementy, o których mowa w przepisach art. 27 § 1 pkt 3 i 6 u.p.e.a., gdyż nie zawierał podstawy prawnej objętego egzekucją obowiązku, tj. decyzji określającej wysokość przedmiotowej opłaty. 10. Odnośnie się do pierwszego i drugiego zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, że są one niezasadne. Zgodnie z art. 1 § 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast w myśl art. 1 § 2 P.u.s.a. kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Naruszenie art. 1 P.u.s.a. nie może jednak stanowić samoistnej podstawy naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego bez wskazania konkretnej normy procesowej, która została naruszona. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, zatem tego unormowania nie naruszył. Natomiast to, czy ocena legalności decyzji administracyjnej była prawidłowa czy też błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 P.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r. o sygn. II FSK 1047/06, Lex nr 317891). Natomiast, odnosząc się do art. 3 P.p.s.a., podkreślenia wymaga, że skuteczne zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami. Zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzuty. Z tego względu zarzut skargi kasacyjnej naruszenia w.w. przepisów uznać należy za chybiony. Odnosząc się do zarzutu naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., należy podnieść, że przepisy te nie mogą być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, a jedynie w powiązaniu z innymi przepisami postępowania, ze względu na ich ogólny charakter przesadzający jedynie o rodzaju rozstrzygnięcia, a błędne uchylenie postanowienia/decyzji nie polega samo w sobie na błędnym zastosowaniu art. 145 P.p.s.a, bądź na niezastosowaniu art. 151 P.p.s.a., lecz na błędzie popełnionym w fazie wcześniejszej, tj. w fazie kontroli decyzji. Z tych też względów przepis art. 145 P.p.s.a., ani też 151 tej ustawy, nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. 11. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. w zw. z art. 21 § 3 i 4 oraz art. 2 § 2 O.p. został podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), przy czym przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. wbrew wnoszącemu skargę kasacyjną nie ma charakteru norm prawa materialnego, lecz prawa procesowego. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny traktuje tak postawione zarzuty zgodnie z ich charakterem, tj. w ramach naruszenia przepisów postępowania na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stąd też, jeśli Sąd I instancji stwierdził, że doszło do naruszenia prawa materialnego, to nie mógł postąpić inaczej jak tylko uchylić zaskarżone postanowienie, a zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. jest nieuzasadniony. 12. Kierując się wyże wymienionymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 P.p.s.a.