II SAB/Sz 14/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, II. stwierdza, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej skarżącej A. S., IV. w pozostałym zakresie oddala skargę, V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. S. kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] października 2021 r. A. S. (dalej powoływana jako: Skarżąca) działając przez pełnomocnika, wystąpiła ze skargą na bezczynność Wojewody (dalej: Wojewoda) w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE domagając się: 1) zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie w ciągu dwóch tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku, 2) stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznania od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., 5) rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, 6) zasądzenia od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącej wskazał, że Wnioskodawczyni złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w dniu [...] sierpnia 2021 r. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organ winien był załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki natomiast, zgodnie z art. 223 w związku z art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, postępowanie to nie powinno trwać dłużej niż 3 miesiące. Tymczasem organ nie podejmuje żadnych działań, Skarżącej trudno było nawet uzyskać znak sprawy. W dniu [...] września 2021 r. Skarżąca wniosła ponaglenie, ale ono również nic nie dało. W ocenie Skarżącej ma ona takie samo prawo, jak obywatele RP, oczekiwać, że jej sprawa zostanie załatwiona zgodnie z podstawowymi zasadami kodeksu postępowania administracyjnego, to jest bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ustawowych terminach i z uwzględnieniem jej słusznego interesu jako strony postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na powyższą skargę, pismem z [...] stycznia 2022 r., Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż w dniu [...] sierpnia 2021 r. za pośrednictwem operatora pocztowego wpłynął wypełniony przez Skarżącą formularz wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie w dniu [...] sierpnia 2021 r. organ I instancji dokonał pierwszej czynności w przedmiotowej sprawie, rejestrując przysłany wniosek w Elektronicznym Systemie Zarządzania Dokumentacją (EZD). Obowiązek rejestracji wpływających do urzędu dokumentów wynika wprost z treści Instrukcji Kancelaryjnej Z. Urzędu Wojewódzkiego w S.. Podkreślono też, iż z treści art. 223 ustawy o cudzoziemcach jednoznacznie wynika, że jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jest zatem bezsporne, że złożenie wniosku wymaga osobistej czynności cudzoziemca, co do której nie może on udzielić pełnomocnictwa. Osobiste złożenie wniosku pozwala organowi I instancji na pobranie odcisków linii papilarnych wnioskodawcy, zgodnie z zapisem art. 219 ust. 5 ustawy. Jak wyjaśniono dalej, o ile termin osobistego stawiennictwa cudzoziemca został przez ustawodawcę wyraźnie wskazany (nie może być on krótszy niż 7 dni) o tyle termin, w którym organ obligowany jest do jego wezwania nie został w ustawie określony. Tymczasem dopiero spełnienie przez Wnioskodawczynię tej ustawowej przesłanki umożliwia organowi I instancji prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Kolejno w dniu [...] września 2021 r., wpłynęło do Z. Urzędu Wojewódzkiego w S., przesłane za pośrednictwem poczty pismo A. S. zatytułowane "Ponaglenie". Z uwagi na fakt, że pismo to skierowane zostało do Wojewody, a z jego treści wynikała chęć przyspieszenia postępowania w sprawie udzielenia stronie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, organ prowadzący postępowanie uznał je za wniosek o przyspieszenie rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Dlatego organ I instancji, uwzględniając złożoną prośbę, pismem z dnia [...] października 2021 r. poinformował Wnioskodawczynię o konieczności osobistego stawiennictwa w urzędzie. Termin wizyty w tej sprawie wyznaczono na dzień [...] października 2021 r. W dniu [...] października 2021 r. Skarżąca stawiła się osobiście w urzędzie celem złożenia odcisków linii papilarnych oraz dołączenia do wniosku wymaganych dokumentów. Jednocześnie wręczono cudzoziemce pismo informujące wraz z załącznikami. W treści przedmiotowego pisma m.in. potwierdzono fakt złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podano numer pod jakim jej sprawa została zarejestrowana oraz pouczono o uprawnieniach przysługujących Wnioskodawczyni w trakcie trwającego postępowania administracyjnego. Wskazano w nim również, że termin rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji jest determinowany liczbą oraz stopniem skomplikowania sprawy i w związku z tym może on wynosić znacznie powyżej 2 miesięcy. W tym samym dniu przedmiotowy wniosek, zgodnie z zapisem art. 429 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, został wpisany do rejestru wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej prowadzonego przez Wojewodę. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że z uwagi na nadzwyczaj dużą liczbę składanych w organie I instancji wniosków w sprawach legalizacji pobytu ilość złożonych dziennie wniosków jest znacząco większa od możliwości dziennej liczby załatwiania spraw. Stąd też jego możliwość w natychmiastowym rozpatrzeniu każdego złożonego wniosku są ograniczone. W orzecznictwie utrwalony jest już jednak pogląd, że terminu "niezwłocznie" nie można utożsamiać z terminem natychmiastowym, lecz terminem realnym dla organu. Zdaniem organu postawiony w skardze przez pełnomocnika Skarżącej zarzut prowadzenia przewlekle sprawy nie znajduje uzasadnienia. Rozważając czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie należy wskazać, że sprawa nie mogła być załatwiona w terminie krótszym. Niezwłocznie mogą być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (np. danych z ewidencji, rejestrów). Z uwagi na trzydziestodniowy termin uzyskania informacji, o której mowa w art. 223 ustawy o cudzoziemcach i załączenie do wniosku dokumentów niewystarczających do udzielenia Skarżącej żądanego zezwolenia, organ I instancji nie mógł zakończyć postępowania w terminie jednego miesiąca od momentu wpływu sprawy. Wprawdzie czynności podejmowane przez Wojewodę odbywały się w pewnych odstępach czasowych, lecz nie było to związane z opieszałością, pozornością czy nieuzasadnionym przedłużaniem terminów przez organ w celu opóźnienia załatwienia sprawy. Wydłużony czas podjęcia działań w sprawie o udzielenie Skarżącej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wynikał z konieczności ustalenia stanu faktycznego i prawnego, wymagającego wnikliwej analizy dokumentów. Indywidualna sprawa Skarżącej nie mogła być załatwiona w sposób wybiórczy. Naruszałoby to przyjętą przez organ zasadę i w konsekwencji narażało na zarzut nierównego traktowania stron postępowań ubiegających się o legalizację pobytu. Z uwagi na jednoczesny wpływ dużej ilości wniosków każdego dnia, o różnym stopniu skomplikowania i przygotowania ich przez strony organ przyjął zasadę załatwiania spraw według kolejności wpływu. Postawiony w skardze przez stronę zarzut prowadzenia przewlekle sprawy nie znajduje uzasadnienia. Oceny spełnienia przesłanek umożliwiających załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem Strony organ pierwszej instancji dokonuje na dzień wydania decyzji w sprawie. Ponadto ustawodawca w sposób wyraźny określił wymogi jakie musi spełnić wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W postępowaniach o udzielanie cudzoziemcom zezwoleń na pobyt na terytorium RP organ zasadniczo dąży do wydania decyzji pozytywnej tj. legalizującej pobyt cudzoziemca. Decyzja organu musi być jednak wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami w oparciu o kompletny i wyczerpujący, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Ponadto odpowiadając na zarzuty pełnomocnika Skarżącej dotyczące przewlekłości prowadzonego postępowania stwierdzono, że w praktyce administracyjnej do obowiązujących terminów dolicza się także terminy wynikające z zasad obrotu korespondencją obowiązujących w danym urzędzie oraz dodatkowo czas wszystkich czynności technicznych związanych ze wstępnym procedowaniem każdego wniosku t.j. założenie akt sprawy, jej zarejestrowanie, opisanie kolejnych czynności itd. Działania te mają co prawda charakter czysto techniczny, ale z punktu widzenia prowadzonego postępowania administracyjnego są niezbędne i trzeba je wliczyć do czynności dokonywanych w biegu terminów ustawowych, zwłaszcza że konieczność ich realizacji jest zapisana w ustawie. Organ oświadczył również, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dał podstawę do wydania decyzji uwzględniającej w pełni żądanie Strony. Dlatego też w dniu [...] stycznia 2022 r. Wojewoda udzielił Skarżącej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sprawa podlegała rozpoznaniu w trybie uproszczonym jako dotycząca bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania na podstawie art. 119 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej powoływanej jako: P.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody w zakresie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w następstwie wniosku wniesionego w dniu [...] sierpnia 2021 r. Przy czym po rozpatrzeniu powyższego wniosku, w dniu [...] stycznia 2022 r., Wojewoda udzielił Skarżącej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z 223 w zw. z art. art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 z późn. zm.) w treści obowiązującej w dacie wystąpienia przez Skarżącą z wnioskiem, postępowanie powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. Powyższy przepis został zmieniony z dniem 29 stycznia 2022 r. przez art. 1 pkt 39 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2022 poz.91). W następstwie nowelizacji ustawy o cudzoziemcach termin rozpatrzenia wniosku został określony na 6 miesięcy od takich zdarzeń jak: osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim, uzupełnienie braków formalnych wniosku czy przedłożenie dokumentów przewidzianych w art. 203 ust. 2 pkt 2 lub bezskutecznym upływie wyznaczonego przez wojewodę terminu, o którym mowa w art. 203 ust. 2a ustawy. Przepisy nowelizacji nie zawierają żadnych przepisów przejściowych dotyczących zmiany przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie. Zakres działania sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym. Skarga została złożona przez stronę przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Zarzuty skargi odnoszą się do stanu prawnego obowiązującego na moment wniesienia skargi a zatem Sąd nie może dokonywać kontroli legalności bezczynności lub przewlekłości w oparciu o przepisy, których strona nie mogła znać na moment jej wniesienia. W konsekwencji niemożliwym jest zastosowanie w sprawie przepisów ustawy nowej (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z 17 lutego 2022 r. sygn. akt III SAB/Wr 2437/21). Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – powoływanej dalej jako: k.p.a.). Bezczynność ma miejsce, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Decyzja będąca przedmiotem wniosku Skarżącej wniesionego w dniu [...] sierpnia 2021 r. została wydana w dniu [...] stycznia 2022 r. a zatem po 5 miesiącach. Przy czym do dnia [...] października 2021 r. organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozpatrzenia wniosku w tym w szczególności nie wezwał Skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Z uwagi na przyjęte przez organ zasady organizacji jego pracy w okresie epidemii cudzoziemiec składając wniosek nie jest w stanie uczynić zadość wymogowi złożenia odcisków linii papilarnych a usunięcie takiego braku formalnego wymagało działania organu administracji w postaci wezwania wnioskodawcy do jego uzupełniania. Takie działanie w realiach badanej sprawy nastąpiło dopiero po przeszło dwóch miesiącach. Nie ulega wątpliwości, iż w opisanym wyżej okresie organ nie wykonywał obowiązku wynikającego z art. 64 k.p.a. tj. nie wzywał Skarżącej do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nawet dostrzegając, że z uwagi na sytuację epidemiczną organizacja osobistego stawiennictwa Skarżącej mogła wiązać się z pewnymi ograniczeniami, organ nie wyjaśnił w przekonujący sposób, dlaczego wzywając stronę do osobistego stawiennictwa nie wzywał jej jednocześnie do uzupełnienia innych stwierdzonych braków wniosku. W tym stanie rzeczy wniosek skargi w zakresie stwierdzenia bezczynności Wojewody zasługiwał na uwzględnienie (pkt I wyroku). Dokonując oceny czy bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2018r., sygn. akt II OSK 2916/18, z dnia 10 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 1775/17, z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13). W niniejszej sprawie z uwagi znany sądowi z urzędu znaczny wpływ spraw do organu, problemy kadrowe urzędu oraz utrudnione jego dzianie z powodu epidemii COVID-19 Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). W tym zakresie należało też dostrzegać, że obowiązujący w dacie występowania z wnioskiem przez Skarżącą termin został ostateczne przez ustawodawcę wydłużony. Powyższe wskazuje, że opisywane przez organ okoliczności dotyczące dużej liczby wpływających wniosków i braku możliwości ich załatwiania w terminach określonych przez ustawodawcę miały charakter systemowy i nie leżały wyłącznie po stronie urzędu. Ponieważ przed rozpatrzeniem skargi organ wydał Skarżącej oczekiwaną decyzję postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do jej wydania jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu (pkt III wyroku). Wobec stwierdzenia, iż bezczynność organu nie miała charakteru rażąco naruszającej prawo a także z uwagi na brak wskazania okoliczności uzasadniających przyznanie Skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej oddalono skargę w tym zakresie (pkt IV wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt V wyroku). Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl