II SAB/Sz 152/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący sędzia WSA Wiesław Drabik po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. i M. P. na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Koszalinie w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosków postanawia odrzucić skargę Pismem z dnia 16 października 2023 r., działając przez pełnomocnika, M. P. i M. P. (dalej również jako: "skarżące", "strony"), wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: "organ"), w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosków. W uzasadnieniu skargi strony wyjaśniły, że składają skargę w przedmiocie "bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz naruszenia przepisów o właściwości organów", zarzucając organowi: 1. bezczynność wynikającą z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz z art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 35, art. 244 § 1 w związku z art. 243 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej również jako: "k.p.a.", "w przedmiocie nierozpatrzenia wniosków skarżących kierowanych do organu, obejmujących pisma z 31 lipca 2023 r. oraz 1 sierpnia 2023 r. 2. naruszenie "obowiązku o właściwości" wynikającej z art. 19 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym organu prowadzonym pod numerem [...] W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w prowadzonym postępowaniu nie zachodzi podstawa do stwierdzenia bezczynności organu lub do stwierdzenia przewlekłości, a także nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości. Organ wyjaśnił, że w sprawie objętej skargą w punkcie 1 w części dotyczącej pisma z 31 lipca 2023 r. oznaczonego w aktach administracyjnych sprawy nr 43 strony wniosły ponaglenie do organu wyższego stopnia w dniu 3 września 2023 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., postanowieniem z dnia 5 października 2023 r., orzekł, że organ powiatowy nie dopuścił się bezczynności w ww. przedmiocie wskazując, że wniosek ten został rozpatrzony przez ów organ postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2023 r. Natomiast w sprawie objętej skargą w punkcie 1 w części dotyczącej pisma z 1 sierpnia 2023 r. oznaczonego w aktach administracyjnych sprawy nr 44, organ wskazał, iż pismo to stanowi oświadczenie pełnomocnika stron o zapoznaniu się z aktami sprawy. Organ wyjaśnił również, że w aktach sprawy znajduje się również inne pismo stron z tej samej daty (karta 47) zawierające wniosek o wydanie z akt postępowania uwierzytelnionych odpisów wskazanych dokumentów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., postanowieniem z dnia 5 października 2023 r., orzekł, że organ powiatowy nie dopuścił się bezczynności w ww. przedmiocie wskazując, że złożone w tej kwestii ponaglenie stron nie służy na wyłonione w toku sprawy zagadnienia cząstkowe. Ponadto, tożsamy wniosek został złożony również w dniach 4 i 8 września 2023 r., a żądane dokumenty zostały wydane, co pełnomocnik stron poświadczył na obydwu egzemplarzach ww. wniosków. Następnie organ wskazał, że sprawa objęta skargą dotyczy postępowania prowadzonego przez PINB w K. pod znakiem: [...], na podstawie art. 71a ustawy Prawo budowlane w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku usytuowanego na działce nr [...], obręb [...], Aleja [...] w K.. Organ wszczął postępowanie i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wydał w dniu 14 lipca 2023 r. postanowienie, mocą którego wstrzymał użytkowanie opisanego wyżej budynku, w części użytkowanej jako funkcja niemieszkalna, z wyłączeniem usługi, zlokalizowanej w parterze, w części południowo-wschodniej budynku, od strony Alei [...] oraz nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, zgodnie z art. 71a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w terminie do dnia 29 września 2023 r., zmienionym postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2023 r. w zakresie terminu, zgodnie z wnioskiem stron. Treść licznych pism składanych przez strony w tym postępowaniu po wydaniu ww. postanowienia organ zakwalifikował jako wyrażające niezadowolenie skarżących z powodu wydania postanowienia z dnia 14 lipca 2023 r. Jednak, jak zaznaczył, ustawodawca nie przewidział prawa wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zatem kwestionowanie ww. postanowienia na tym etapie postępowania jest przedwczesne. Organ podkreślił, że już wielokrotnie wyjaśniał stronom ich wątpliwości oraz informował, że będą mogły odwołać się od tego rozstrzygnięcia na późniejszym etapie postępowania - wraz z odwołaniem od decyzji wydanej w trybie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Mimo to, strony kwestionują postanowienie organu z dnia 14 lipca 2023 r., nie przyjmując do wiadomości uzasadnienia oraz licznych wyjaśnień organu nadzoru budowlanego, jak i nie zezwalając na przeprowadzenie kontroli i próbując sterować postępowaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, 1491, 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2021 r., poz. 422 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych regulacji wynika, że kontrola bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania prowadzona być może tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, a zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. W konsekwencji sprawy dotyczące aktów lub czynności niewymienionych w art. 3 p.p.s.a. nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. W takiej sytuacji również bezczynność w tym zakresie nie może być poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Innym słowy, dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Z kolei złożenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadnione, w sytuacji wystąpienia stanu określonego w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., co oznacza prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ administracji dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na niniejszą sprawę, nie można pominąć, że nie jest w niej sporna okoliczność wydania przez organ postanowienia w dniu 14 lipca 2023 r., nr [...], mocą którego wstrzymał on użytkowanie budynku skarżących w części użytkowanej jako funkcja niemieszkalna i nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Skarżące przedmiotem skargi do Sądu uczyniły "bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania oraz naruszenie przepisów o właściwości organów wynikającej z art.19 k.p.a. w przedmiocie nierozpatrzenia wniosków" zawartych w pismach skarżących z 31 lipca 2023 r. oraz 1 sierpnia 2023 r. Pismo skarżących z 31 lipca 2023 r. (oznaczone w aktach administracyjnych sprawy nr 43) zawiera wniosek stron o zawieszenie postępowania w sprawie, przy czym należy zauważyć, że wniosek ten został już rozpatrzony przez właściwy organ postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2023 r., na które nie przysługiwało stronom zażalenie, a więc będą one mogły je kwestionować w odwołaniu od decyzji, która zapadnie w sprawie. Zatem Sąd nie bada bezczynności i przewlekłości organu w tym zakresie bowiem zostało wydane już przez organ uprzednio orzeczenie i miało to miejsce przed wniesieniem skargi do Sądu. Tutejszy Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być aktualny w dacie wniesienia skargi, nie zaś historyczny. W postanowieniu z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt I OSK 1175/22 NSA stwierdził, że rozpatrzenie sprawy przez organ przed wniesieniem skargi powoduje, że zarzucana w skardze przewlekłość tego postępowania przestaje realnie istnieć; ustaje ona jako okoliczność faktyczna i tym samym nie może stanowić przedmiotu skargi, jako zdarzenie przeszłe, nieistniejące w dniu jej wniesienia. Z kolei pismo z 1 sierpnia 2023 r. (oznaczone w aktach administracyjnych sprawy nr 44) stanowi oświadczenie pełnomocnika stron o zapoznaniu się z aktami sprawy. Zasadnie więc organ skonstatował, że przedmiotowe oświadczenie nie stanowi sprawy administracyjnej do załatwienia, a zatem skarga na bezczynność organu w tym przedmiocie jest niedopuszczalna. Jeżeli natomiast intencją skarżących było wskazanie innego pisma z tej samej daty (karta 47) do załatwienia przez organ, a mianowicie pisma zawierającego wniosek o wydanie z akt postępowania uwierzytelnionych odpisów wskazanych dokumentów, to wskazać należy, że żądane dokumenty – jak wynika z akt sprawy - zostały wydane, co pełnomocnik stron poświadczył na obydwu egzemplarzach wniosków z dnia 4 i 8 września 2023 r. To oznacza, że żądana czynność o charakterze materialno-technicznym została przez właściwy organ dokonana i podobnie jak w przypadku wniosku o zawieszenie postępowania nastąpiło to przed złożeniem w niniejszej sprawie skargi. Stąd uznać należy, że zarzucana w tym zakresie bezczynność i przewlekłość ustała i nie może stanowić przedmiotu skargi do Sądu. Odnosząc się z kolei do zarzutu w zakresie właściwości orzekającego w sprawie organu należy zauważyć, że w odwołaniu od decyzji, która finalnie może zostać wydana w przypadku, o którym mowa w art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) i zakończy postępowanie przed organem I instancji, będzie możliwe jego podniesienie, a organ rozpoznający to odwołanie będzie zobowiązany się do niego ustosunkować. W konsekwencji powyżej przedstawionych ustaleń, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej. Z tego powodu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić.