II SAB/Sz 16/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie stanu technicznego budynku postanawia: I. odrzucić skargę. II. zwrócić skarżącemu B. K. kwotę [...]zł (słownie: [...]) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. B. K., zastępowany przez syna P. K., wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: "organem") w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...], obr. [...], przy ul. [...] w I.. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zarzuca organowi bezczynność polegającą na zaniechaniu uznania skarżącego za stronę wskazanego wyżej postępowania administracyjnego, a w konsekwencji niedoręczanie mu pism oraz odmowę udostępnienia akt i udzielania informacji o przebiegu postępowania. Skarżący zarzucił błędne, naruszające art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane, przyjęcie przez organ, że w postępowaniach dotyczących nieruchomości, w których funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, stroną postępowania nie są właściciele poszczególnych lokali, a sama wspólnota. Jak wyjaśnił skarżący, Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2021 r., będącym odpowiedzią na pismo skarżącego z dnia [...] listopada 2021 r., odmówił wskazania czy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w podnoszonej przez skarżącego sprawie. Organ wyższego stopnia wskazał, że skarżący, nie posiada w konkretnej sprawie indywidulanego, tj. odrębnego od Wspólnoty Mieszkaniowej, interesu prawnego w wydaniu przez organ konkretnego rozstrzygnięcia administracyjnego w stosunku do stanu technicznego wskazanego budynku. Według skarżącego, organ wyższego stopnia wydając wskazane postanowienie ograniczył się jedynie do ustalenia, na podstawie zgromadzonych materiałów w aktach sprawy, ile lokali liczy wskazany wyżej budynek mieszkalny oraz do analizy przepisów ustawy o własności lokali. W dniu [...] stycznia 2022 r. wpłynęła na konto sądowe kwota [...]zł uiszczona tytułem wniesionej skargi (dowód: wydruk elektroniczny, k. 14 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w związku ze złożonym przez skarżącego pismem z dnia [...] listopada 2020 r., zobowiązał Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] w I., do przedłożenia protokołu kontroli okresowej rocznej, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego przedmiotowego budynku oraz aktualnego protokołu z okresowej kontroli przewodów kominowych. W dniu [...] października 2021 r. pracownicy organu przeprowadzili oględziny wskazanego budynku, który jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Budynek posiada liczne pęknięcia kominów, odwarstwienia tynków, pokrycie dachowe papą z licznymi pęknięciami na łatach, rynny z zanieczyszczeniami z mchu, barierkę dachową z wieloma miejscami skorodowania (pokryta rdzą), schody betonowe zewnętrzne od strony podwórza z licznymi pęknięciami oraz ubytkami. W piśmie z dnia [...] października 2021 r. skarżący, zastępowany przez syna, zwrócił się do organu o ujęcie go jako strony postępowania. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] listopada 2021 r., organ omówił skarżącemu uznania za stronę wskazanego postępowania administracyjnego oraz poinformował, że informacje dotyczące przebiegu sprawy nie będą skarżącemu udzielane. Organ wskazał, że w sprawach dotyczących nieruchomości, w których funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, stroną postępowania nie są właściciele poszczególnych lokali, ale sama wspólnota. Organ wsparł się w swej argumentacji treścią postanowienia organu wyższego stopnia z dnia [...] grudnia 2021 r. podnosząc, że "Z materiału dowodowego przekazanego przez organ powiatowy, jednoznacznie wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny posiada więcej niż trzy wyodrębnione lokale mieszkalne. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1994 r. o własności lokali, jeżeli liczba wyodrębnionych i niewyodrębnionych jest większa niż trzy, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna". Organ dodał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej nr [...] w I. przy ul. [...], usunięcie nieprawidłowości dotyczących wskazanego na wstępie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy skarga pochodzi od uprawnionego podmiotu, w innym przypadku skarga jest niedopuszczalna. W ramach omawianego badania, należy ustalić, czy skarga pochodzi od podmiotu, o którym mowa w art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."). Uprawnionym do wniesienia skargi jest bowiem każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 P.p.s.a.). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.), brak przymiotu strony jest przesłanką materialnoprawną. Odrzucenie skargi uznać należy tylko wtedy za dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny, np. skargę wniosła osoba, której ustawa szczególna nie przyznaje w konkretnym przypadku tej legitymacji (patrz postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II FSK 1337/06, opubl. w Lex nr 384145). Sytuacja taka zaistniała na gruncie przedmiotowej sprawy. Skarżący wnosząc skargę na bezczynność zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. zaniechanie uznania skarżącego za stronę postępowania administracyjnego oraz niezasadną odmowę udostępnienia akt i udzielenia informacji o przebiegu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w I.. Z akt sprawy wynika, że skarżący jest współwłaścicielem lokalu nr [...] we wskazanym budynku wielorodzinnym. Podkreślić należy, że o dopuszczeniu danej osoby w postępowaniu administracyjnym nie decyduje sama wola osoby zainteresowanej, ale konkretny przepis prawa. Z brzmienia art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") wynika, że definicja strony postępowania administracyjnego skonstruowana została na pojęciu interesu prawnego i obowiązku. Stosownie do wskazanego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W pojęciu interesu prawnego mieszczą się uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie obowiązku, o którym mowa w art. 28 k.p.a., należy rozumieć w taki sposób, w jaki jest ono używane w języku prawnym i prawniczym. Przede wszystkim pojęcie to występuje w stosunkach cywilnoprawnych, jako podstawowy element treści stosunku prawnego, gdzie obowiązek rozumiany jest jako powinność zachowania się określonego nakazem lub zakazem (A. Wolter, Prawo cywilne, 1986 r., s. 121). Obowiązek ten, tak samo jak interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, obiektywnie sprawdzalny, wsparty okolicznościami faktycznymi będącymi przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego, a orzekać o nimi albo go stwierdzać trzeba w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017, komentarz do art. 28 k.p.a., s. 231). Oceniając legitymację procesową skarżącego do udziału w postępowaniu administracyjnym, w wyżej pojmowany sposób, należy zwrócić uwagę, że postępowanie organu nadzoru budowlanego, w którym skarżący domagał się udziału, dotyczyło ustalenia niewłaściwego stanu budynku wielorodzinnego, w jego częściach wspólnych, tj.: pęknięć na pokryciu dachowym, schodów betonowych zewnętrznych, rynien, barierki dachowej, kominów. Nieruchomość wspólna została zdefiniowana w art. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048 ze zm.), którą w świetle wskazanego przepisu, stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Do części wspólnych nieruchomości zaliczyć można: ściany zewnętrzne, ściany nośne, fundamenty, piwnice, strychy, dach, kominy, pralnie, suszarnie klatki schodowe, przewody, korytarze, bramy, windy, a także instalacje centralnego ogrzewania, instalacje wodne, kanalizacyjne czy elektryczne. W badanej sprawie do sytuacji Wspólnoty Mieszkaniowej, do której należy skarżący, znajdują zastosowanie art. 18 ust. 1 i 3, art. 20 ust. 1 i art. art. 21 ust. 1 powołanej ustawy, a to z uwagi na liczbę lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych w budynku przy ul. [...] w I., która jest większa niż trzy, czego skarżący nie kwestionował. Oznacza to, że właściciele lokali w tym budynku byli obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu (art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali). Z przepisu art. 21 ust. 1 tejże ustawy wynika, że to zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie (art. 22 ust. 1), zaś do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności (art. 22 ust. 2). W przypadku własności lokalu mieszkalnego w budynku, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, konieczne jest wykazanie przez zainteresowanego udziałem w postępowaniu, że adresatem obowiązku nałożonego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) winien być obok wspólnoty mieszkaniowej właściciel bądź właściciele odrębnych nieruchomości lokalowych, jeśli nakazem objęto również wyodrębnione prawnie części obiektu. Wtedy dopiero można uznać, że właścicielowi lokalu mieszkalnego przysługuje interes prawny posiadania statusu strony w takim postępowaniu. Zasadą jest natomiast, że sprawach dotyczących części wspólnych nieruchomości to wspólnocie mieszkaniowej, reprezentowanej przez jej zarząd, przysługuje przymiot strony. Wniosek taki wynika z analizy przepisów ustawy o własności lokali, która w art. 6 stanowi, że wspólnota, którą tworzy ogół mieszkańców, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Mimo, że nie posiada osobowości prawnej może być podmiotem praw i obowiązków, posiada zatem zdolność prawną. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPK 19/01 (opubl. w ONSA 2002/2/68), w celu uniknięcia sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wspólnoty mieszkaniowej powstałaby konieczność występowania wielu stron (właścicieli poszczególnych lokali), odchodzi się od konieczności występowania każdego członka wspólnoty na rzecz działania organów wspólnoty w imieniu członków. Przepisy ustawy o własności lokali nie wskazują na odrębność interesów prawnych wspólnoty mieszkaniowej oraz właścicieli poszczególnych, wyodrębnionych lokali mieszkalnych, uprawniających do występowania jako strona postępowania. Wobec tego w stosunkach zewnętrznych odnoszących się do nieruchomości wspólnej, wspólnotę reprezentuje jej zarząd, a nie wszyscy współwłaściciele nieruchomości wspólnej (wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., II OSK 757/16, opubl. w Lex nr 2461258). Jeśli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota (wyrok NSA z 7 grudnia 2007 r., II OSK 1648/06, LEX nr 425329). Sąd zauważa, że skarżący w korespondencji kierowanej do organów jak i w skardze na bezczynność, oparł określenie swojego interesu prawnego na ogólnej argumentacji, że w sprawie administracyjnej, w której domaga się udziału, treść przepisów art. 61 i art. 66 ustawy Prawo budowlane, nie ogranicza kręgu stron postępowania jedynie do osoby właściciela lub zarządcy takiego obiektu. Skarżący argumentował, że legitymacja procesowa przysługuje także innym osobom, które posiadają interes prawny (art. 28 ), a jest nim bez wątpienia własność lokalu w budynku, którego części dotyczy postępowanie wskazanych przez skarżącego elementów. Argumentacja ta w realiach sprawy okazała się niewystarczająca. Sąd zauważa bowiem, że skarżący wskazał negatywny wpływ stwierdzonych nieprawidłowości dla zdrowia i życia jedynie w kontekście ich wpływu na części wspólne badanego budynku wielorodzinnego, nie przedstawił skarżący jakichkolwiek argumentów tego stanu w odniesieniu do indywidualnego interesu skarżącego, jako właściciela pojedynczego lokalu w budynku i możliwych następstw tej sytuacji w sferze praw i obowiązków skarżącego (powinnego zachowania się określonym nakazem organu administracji publicznej). Sąd w składzie orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podziela pogląd judykatury z którego wynika, że prawo do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jako strona, niezależnie od udziału wspólnoty lokalowej, nie może być wynikiem samego tylko faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Musi za tym przemawiać jego zindywidualizowany interes, wynikający najczęściej z wpływu zawartego w decyzji nakazu na konkretny lokal mieszkalny będący jego własnością (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 640/19, opubl. w LEX nr 2945341). Na występowanie tak rozumianego, własnego i zindywidualizowanego interesu prawnego skarżący nie powołał się w realiach niniejszej sprawy, co oznacza, że nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym przez Inspektor Nadzoru Budowlanego. Konsekwencją powyższej okoliczności, jest to, że skarżącemu w sprawie administracyjnej, w której domagał się udziału, nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na bezczynność organu polegająca na zaniechaniu uznania skarżącego za stronę postępowania administracyjnego, udostępnienia akt oraz udzielania informacji o sprawie, skoro nie był adresatem decyzji organu nakładającej ten obowiązek, co czyni przedmiotową skargę niedopuszczalną. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd administracyjny odrzuca skargę, gdy stwierdzi, że jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn aniżeli wymienione w pkt 1-5 tego przepisu. Za "inną przyczynę", o której mowa w powołanym przepisie uznaje się wniesienie skargi przez podmiot nielegitymowany, gdy brak interesu prawnego strony skarżącej, jest oczywisty. W przedmiotowej sprawie bez wątpienia takiej legitymacji skargowej nie wykazał skarżący. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd niedopuszczalną skargę odrzucił, o czym orzekł jak w pkt I postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi w kwocie [...]zł, Sąd orzekł, jak w pkt II postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 wskazanej ustawy.