II SAB/Sz 17/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. P. na bezczynność Rektora Pomorskiego Uniwersytetu Medycznego w Szczecinie w przedmiocie dostarczenia skierowania p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Pismem z 11 listopada 2025 r. E. P. (dalej także jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii (dalej także jako: "organ", "Rektor"), w przedmiocie dostarczenia skierowania do lekarza medycyny pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie w całości lub stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ podkreślił, że ostateczną decyzją organu z 11 stycznia 2023 r. skarżąca została skreślona z listy studentów I roku kierunku P. na Wydziale [...], a więc na dzień złożenia skargi na bezczynność organu nie przysługiwał jej już status studenta. Nadto, wskazał, że skarżąca w okresie od 20 listopada 2019 r. do 30 września 2020 r. przebywała na urlopie zdrowotnym. Zgodnie z treścią § 42 ust. 6 Regulaminu Studiów [...] Uniwersytetu [...] (załącznik do Uchwały z dnia 28 kwietnia 2019 r. nr [...] Senatu [...] Uniwersytetu [...] w S.) po upływie urlopu udzielonego z powodu długotrwałej lub nawracającej choroby student zobowiązany jest do dostarczenia zaświadczenia stwierdzającego brak przeciwskazań do kontynuowania nauki po urlopie. W związku z tym, iż udzielony urlop zdrowotny upłynął w dniu 30 września 2020 r. organ wezwał skarżącą do przedłożenia zaświadczenia stwierdzającego brak przeciwskazań do kontynuowania nauki po urlopie. Skarżąca wprawdzie przedłożyła zaświadczenie, jednak nie spełniało ono przesłanek, o których mowa w § 42 ust. 6 Regulaminu (tzn. skarżąca przedłożyła zaświadczenie stwierdzające brak przeciwskazań do działalności naukowej). W dniu 2 lutego 2021 r. organ wezwał zatem skarżącą ponownie do przedłożenia stosownego zaświadczenia wraz ze skierowaniem, w którym było wskazane miejsce, rodzaj badań a także wyznaczony termin badania, na które skarżąca jednak się nie stawiła. Zdaniem organu, Rektor nie jest w tym przypadku zobligowany do wydawania skierowań do lekarza medycyny pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi, poprzedzone jest każdorazowo analizą jej dopuszczalności, mającą na celu stwierdzenie, czy nie zachodzą podstawy do jej odrzucenia. Analiza przeprowadzona przez Sąd doprowadziła do wniosku, że skarga wniesiona przez skarżącą podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), wedle którego sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne, niż określone w pkt 1-3, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Skarga na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego lub w ramach określonych postępowań uregulowanych w ordynacji podatkowej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii w przedmiocie dostarczenia skierowania do lekarza medycyny pracy. Rozważając kwestię dopuszczalności rozpatrywanej skargi należy w pierwszej kolejności mieć na uwadze, że uczelnia wyższa jest zakładem administracyjnym. Jest to więc jednostka organizacyjna niebędąca organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty (por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., II SA/Bk 320/08). Wnioski te znajdują potwierdzenie w regulacji ustawowej. Zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2018 r. poz. 1668, dalej: "ustawa"), organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki określa regulamin studiów. Jednocześnie, stosownie do treści art. 107 ustawy, student jest obowiązany postępować zgodnie z treścią ślubowania i przepisami obowiązującymi w uczelni. W szczególności obejmuje to obowiązek uczestniczenia w zajęciach zgodnie z regulaminem studiów oraz składania egzaminów, odbywania praktyk zawodowych i spełniania innych wymagań przewidzianych w programie studiów. Student musi zatem liczyć się tym, że jego wnioski w sprawach objętych tokiem studiów będą podlegały ocenie dziekana, a w razie uznania ich za "nieuzasadnione" zostaną rozpatrzone negatywnie, co będzie jednakże podlegać kontroli rektora. Innymi słowy, z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego (np. studenta), wiążą również przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie (uchwała NSA z 13 października 2003 roku OPS 5/03), co zresztą później potwierdza on w formie składanego ślubowania. Możliwość uregulowania organizacji i toku studiów przez organy uczelni oznacza, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów kontroli sądów administracyjnych. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie, w szczególności w Prawie o szkolnictwie wyższym i nauce. I tak, w drodze decyzji administracyjnej organy uczelni rozstrzygają np. w sprawach: odmowy przyjęcia na studia (art. 72 ustawy), stwierdzenie nieważności dyplomu (art. 77 ust. 5 ustawy), pomocy materialnej dla studentów (art. 86 ustawy), czy skreślenia z listy studentów (art. 108 ustawy). Wynika stąd wniosek, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., II SA/Bk 320/08), jako że są one decyzjami administracyjnymi. Od wyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia organów szkoły znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego). Zatem w niniejszej sprawie, dostarczenie zaświadczenia stwierdzającego brak przeciwskazań do kontynuowania nauki po urlopie udzielonym z powodu długotrwałej lub nawracającej choroby, o którym mowa w § 42 ust. 6 Regulaminu Studiów [...] Uniwersytetu [...] (załącznik do uchwały nr [...] Senatu [...] w S. z dnia 18 kwietnia 2019 r.), należało uznać za sprawę związaną z tokiem studiów, bo nie wpływała ona bezpośrednio na status studenta skarżącej na kierunku P. na Wydziale [...] Wydziału [...] Uniwersytetu [...] w S.. Dopiero skreślenie z listy studentów ma charakter zewnętrzny i może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego. Słusznie podkreśla się w orzecznictwie, że brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw studentów i doktorantów wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii, a nakaz odpowiedniego stosowania K.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie kodeksu, powinny mieć także zastosowanie do decyzji rektora chyba, że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., II SA/Bk 320/08, podobnie WSA w Gdańsku z 15 października 2009 r., III SA/Gd 152/09). Niemniej jednak samo nakazanie odpowiedniego stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego nie może przesądzać dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiot nie mieści się w zakresie kognicji tego sądu, wyznaczonego treścią art. 3 p.p.s.a. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie jest właściwy do rozpoznania skargi, to należało ją uznać za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, o czym orzeczono w sentencji postanowienia.