II SAB/Sz 183/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. I. na bezczynność Wojewody Z. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Z. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Z. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Wojewodę Z. do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. I. z dnia [...] marca 2021 r. w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego M. I. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. I. (dalej "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Wojewody Z. w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze domagał się zobowiązania Wojewody Z. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący [...] lutego 2021 r. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, natomiast [...] października 2021 r. zawiadomił organ o ustanowieniu pełnomocnika oraz wniósł ponaglenie za pośrednictwem Wojewody Z. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pomimo upływu ustawowego terminu od dnia złożenia wniosku, organ nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie oraz nie podjął żadnych czynności zmierzających po rozpoznania złożonego wniosku. Następnie skarżący przytoczył treść art. 12, art. 35, art. 36 k.p.a. i art. 149 p.p.s.a. oraz orzeczenia sadów administracyjnych dotyczących bezczynności organu. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako przedwczesnej, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu, w tym pełnomocnika organu. Nadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z akt sprawy M. I., w szczególności wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, pełnomocnictwa z dnia [...] października 2021 r. dla radcy prawnego D. K., ponaglenia z dnia [...] października 2021 r., dokumentu- wydruku z systemu informatycznego POBYT Urzędu do Spraw Cudzoziemców w W. z dnia [...] listopada 2021 r. na okoliczność wystąpienia przewlekłości organu, informacji o ilości wniosków cudzoziemców za okres od 2014 do [...] października 2021 r. na okoliczność bardzo dużego wzrostu ilości tych wniosków. W uzasadnieniu pisma organ przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że wniosek skarżącego wpłynął do organu [...] marca 2021 r. i zawierał szereg braków formalnych. Nie dołączono bowiem do wniosku potwierdzenia posiadania ubezpieczenia zdrowotnego w rozumieniu ustawy z dnia [...] sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenia pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, posiadania źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu, posiadania miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, potwierdzenia, że podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy, potwierdzenia, że wynagrodzenie, które jest wskazane przez podmiot powierzający wykonywanie pracy, w załączniku do wniosku o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 106 ust. 1 a ustawy o cudzoziemcach, nie jest niższe niż wynagrodzenie pracowników wykonujących w tym samym wymiarze czasu pracy pracę porównywalnego rodzaju lub na porównywalnym stanowisku, potwierdzenia, że wysokość miesięcznego wynagrodzenia, o którym mowa w pkt 4 ustawy o cudzoziemcach nie jest niższa niż wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę. Braków tych nie uzupełnił ani skarżący, ani jego profesjonalny pełnomocnik, który zawiadomił organ o swoim umocowaniu w dniu [...] października 2021 r. pełnomocnictwo wpłynęło do organu [...] listopada 2021 r. oraz do ponaglenia wniesionego do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] października 2021 r. Organ przekazując ponaglenie organowi II instancji wyjaśnił, że wniosek skarżącego został wpisany do rejestru wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu [...] października 2021 r- zgodnie z art. 429 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, powołał się na skomplikowany charakter spraw o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, w tym ustaleń z innymi organami i służbami, zwrócił uwagę na braki formalne wniosku oraz przedstawił sytuację związaną ze zwiększającą się ilością wniosków cudzoziemców i niedostosowaną do tej sytuacji procedurą. Organ wyjaśnił również, że większość wniosków wnoszona jest za pośrednictwem operatorów pocztowych, co skutkuje licznymi brakami formalnymi oraz obowiązkiem wzywania wnioskodawcy do osobistego stawiennictwa. Skarżący w dniu [...] listopada 2021 r. przedłożył nieaktualne zezwolenie na pracę (do [...] marca 2021 r.). Z informacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę wynikało nadto, że skarga na bezczynność organu wpłynęła do Wojewody Z. w dniu [...] listopada 2021 r. z datą sporządzenia w dniu [...] lipca 2021 r., następnie poprawioną na dzień [...] listopada 2021 r. Do chwili wniesienia skargi braki formalne nie zostały ani przez skarżącego, ani jego pełnomocnika uzupełnione. W dniu [...] listopada 2021 r. organ wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa zgodnie z art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, natomiast w dniu [...] listopada 2021 r. z systemu informatycznego POBYT Urzędu do Spraw Cudzoziemców Departamentu Legalizacji Pobytu wpłynęła informacja, że postępowanie to jeszcze się toczy. Do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę Urząd do Spraw Cudzoziemców nie wydał postanowienia w związku z wniesieniem ponaglenia. Zdaniem organu, okoliczność ta powoduje, że skarga na bezczynność jest przedwczesna. Skargę można bowiem wnieść wówczas, gdy organ nie wykona czynności wymienionych w postanowieniu organu, do którego skarżący wystąpił z ponagleniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa niniejsza została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 4 na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Dodać należy, że w dacie rozpatrywanie niniejszej sprawy nie obowiązywały inne, aniżeli wskazane terminy załatwienia sprawy wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 91). Przepisy ustawy zmieniającej ściśle określają terminy, w których wniosek osoby ubiegającej się m.in. o zezwolenie na pobyt czasowy ma zostać rozpatrzony (art. 112a) oraz obowiązki organu zmierzające do przyspieszenia postępowania w sytuacji, gdy złożony wniosek zawiera np. braki formalne (art. 106 ust. 2a i nast.). Sąd wyraża przekonanie, że powyższe rozwiązania legislacyjne przyczynią się do załatwiania spraw tak, jak to zostało określone w zasadach ogólnych postępowania administracyjnego, z położeniem szczególnego nacisku na zasadę szybkości postępowania. Przystępując do rozpoznania sprawy ze skargi M. I., w pierwszej kolejności został rozpoznany wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę, jako najdalej idący, o odrzucenie skargi jako przedwczesnej wobec nie rozpatrzenia przez Urząd do Spraw Cudzoziemców wniesionego przez skarżącego ponaglenia. W ocenie sądu, brak jest podstaw do odrzucenia skargi z przyczyn podnoszonych przez organ. Stosownie do treści art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po złożeniu ponaglenia do właściwego organu. W judykaturze podkreśla się, że strona nie musi nawet oczekiwać na rozpatrzenie ponaglenia przez właściwy organ. O dopuszczalności skargi w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. rozstrzyga samo "wniesienie" ponaglenia. Pogłębione rozważania w tym przedmiocie, które skład orzekający w tej sprawie podziela, zostały zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2020 r. II OSK 2497/19. Z akt administracyjnych załączonych do sprawy wynika, że w dniu [...] marca 2021 r. (nie zaś jak twierdzi organ a nawet pełnomocnik skarżącego [...] marca 2021 r.) do organu wpłynął za pośrednictwem operatora pocztowego wniosek skarżącego, opatrzony datą [...] marca 2021 r., o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Metryka sprawy załączona do akt wskazuje, że w tym samym dniu wniosek został zarejestrowany w systemie Elektronicznego Zarzadzania Dokumentacją, zaś kolejną czynność, czyli rejestrację wniosku w systemie informatycznym Chronos wykonano w dniu [...] kwietnia 2021 r. Kolejne czynności organ wykonał dopiero po wniesieniu ponaglenia przez ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika w dniu [...] października 2021 r., tj. zarejestrował skarżącego w rejestrze wniosków o oddzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Następną czynnością wykonaną przez organ było pismo opatrzone z dnia [...] listopada 2021 r. wzywające skarżącego do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu w dniu [...] grudnia 2021 r. ze względu na złożenie wniosku o pobyt czasowy drogą pocztową. W piśmie tym organ, w celu przyspieszenia rozpoznania sprawy, mógł zobowiązać skarżącego do uzupełnienia pozostałych braków formalnych, wskazując, które z nich są niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, jednak tego nie uczynił, co przyczyniło się do dalszego wydłużenia terminu załatwienia sprawy. Do dnia rozpoznania sprawy do sądu nie wpłynęła informacja ani od organu, ani od pełnomocnika skarżącego, że wniosek M. I. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy został rozpatrzony poprzez wydanie decyzji. Odnosząc się do twierdzenia organu, że opóźnienie w prowadzonych postępowaniach, spowodowane jest wpływem dużej ilości wniosków cudzoziemców, sąd stwierdza, że taka sytuacja niewątpliwie ma wpływ na sprawność działania Wojewody. Podkreślić jednak trzeba, że sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej znaczącej poprawie, czego skutkiem jest zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Na ocenę tę ma wpływ nieskomplikowany charakter sprawy, w której procedowanie w zasadzie odbywa się na podstawie dostarczanych przez stronę dokumentów oraz konsultacji z innymi organami, które również są ograniczone terminem do zaprezentowania swojego stanowiska w sprawie. Jak wynika z treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych organ przez okres niemalże 11 miesięcy, który upłynął od dnia złożenia wniosku do dnia orzekania, tylko raz uzewnętrznił swoją aktywność procesową. Po zarejestrowaniu sprawy w EZD w dniu [...] marca 2021 r. , organ potrzebował ponad 7 miesięcy, wymuszonych zresztą złożeniem przedmiotowej skargi, do skierowania do skarżącego wezwania do osobistego stawiennictwa, pomijając całkowicie wezwanie do uzupełnienia brakujących dokumentów. Z nieznanych sądowi powodów organ zamiast przystąpić do rozpoznania sprawy oczekiwał na wytyczne Urzędu do Spraw Cudzoziemców, do którego skarżący skierował ponaglenie. W przekonaniu sądu, wszystkie okoliczności sprawy jasno wskazywały, że organ jest bezczynny a oczekiwanie na stanowisko organu wyższego stopnia tylko tę bezczynność pogłębi. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie organ nie oświadczył czy zakończył postępowanie, a zwłaszcza czy wydał merytoryczną decyzję. Sąd zobowiązał zatem Wojewodę Z. do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zauważyć również należy, że niepodważalnym prawem skarżącego jest możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu, jeżeli jego sprawa nie jest załatwiana przez organ ani w terminach wynikających z k.p.a., ani też w innym rozsądnym terminie. Nie oznacza to jednak, że wnioskodawca, ma wykazywać całkowitą bierność w swojej sprawie, tym bardziej, że jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Skoro skarżący przedłożył zezwolenie na pracę z dnia [...] marca 2020 r. w U. Spółka z o.o. w G., której pełnomocnikiem jest od września 2019 r. radca prawny D. B. K. (pełnomocnictwo k. 27 akt adm.) i podmiot ten zamierzał nadal powierzyć wykonywanie pracy skarżącemu, to niezrozumiałe jest złożenie przez skarżącego wniosku obarczonego brakami. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także wziąć pod uwagę skalę czynności materialnoprawnych, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). W tej sprawie sąd nie miał wątpliwości, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w jej kwalifikowanej postaci. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art.205 § 2 p.p.s.a. z tym, że nie zasądził na rzecz skarżącego, działającego przez pełnomocnika, żądanej kwoty podwójnych kosztów zastępstwa procesowego, lecz połowę stawki minimalnej, albowiem pisma wnoszone przez pełnomocnika obarczone są błędami zarówno co do daty złożenia wniosku przez skarżącego, daty wniesionej skargi, opatrzonej datą [...].07.2021 r. następnie przekreślonej i poprawionej odręcznie na [...], jednakże poprawka ta nie została ani to parafowana, ani też opisana. Nadto, nie może stanowić uzasadnienia pisma procesowego (skargi, skargi kasacyjnej), wnoszonego w konkretnej, indywidualnej sprawie, transpozycja brzmienia kodeksowego przepisów, których zarzuca się naruszenie. Uzasadnienie oparte na fragmentarycznych opisach danego przepisu, zaczerpniętych z komentarza do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z powołaniem wybranego orzecznictwa, nie może zastąpić odniesienia się do konkretnego stanu faktycznego danej sprawy i wyjaśnienia na czym polegało naruszenie danego przepisu właśnie w tej sprawie. Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, że pełnomocnik składał w tut. Sądzie wiele skarg o tożsamej treści, tak samo mało starannych i zawierających te same błędy (pominięcie indywidualnej identyfikacji skarżących co do dat wykonanych czynności). W tej sytuacji przyznanie pełnej kwoty kosztów zastępstwa sądowego byłoby pozbawione podstaw, nie odzwierciedlało nakładu pracy wykonanej przy przygotowaniu tej sprawy oraz działałoby z pokrzywdzeniem tych pełnomocników, którzy swoje obowiązki wykonują z należytą starannością. Sąd wyjaśnia również, że zawarte w odpowiedzi na skargę żądanie zasądzenia od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania nie znajduje - zważywszy na treść art. 200 p.p.s.a., umocowania w procedurze sądowoadministracyjnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art.149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.