II SAB/Sz 21/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi E. G. na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Komisariatu Policji w D. do rozpoznania wniosku skarżącego E. G. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Komendanta Komisariatu Policji w D. na rzecz skarżącego E. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 11 stycznia 2019 r. E. G. powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), złożył do Komendanta Komisariatu Policji w D. wniosek o udostępnienie informacji poprzez przesłanie pocztą: 1) kopii notatki służbowej/urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji w D. z rozmowy z panią E. G. w grudniu 2018 r., 2) notatki służbowej/urzędowej z dnia [...] grudnia 2018 r. sporządzonej przez funkcjonariusza Policji w D. st. sierż. S. L. z rozmowy z wnioskodawcą. W odpowiedzi na powyższy wniosek, w piśmie z dnia 23 stycznia 2019 r. Zastępca Komendanta Komisariatu Policji w D. poinformował, że brak jest podstaw prawnych do wydania kopii notatki urzędowej dotyczącej interwencji. Dalej wyjaśnił, że Komisariat Policji w D. odnotował przedmiotowe wydarzenie, które zostało udokumentowane notatką urzędową, ale dokumentacja z przeprowadzonych interwencji ma charakter indywidualny, w związku z czym przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają do niej zastosowania. Jednocześnie w odpowiedzi wskazano, że dokumentacja w zakresie realizowanych czynności może zostać udostępniona na wniosek Sądu bądź Prokuratora. Pismem z dnia 2 października 2013 r. E. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, przez nieuprawnione ograniczenie tego prawa; - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, przez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie; - art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, przez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 11 stycznia 2019 r. oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, gdyż odnoszą się do działalności organów władzy publicznej. Podkreślił, że notatki z interwencji zostały wytworzone przez dzielnicowego w ramach wykonywanych czynności służbowych, opłaconych z budżetu państwa i mają ścisły związek z naruszaniem przez mieszkańców regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta D.. W orzecznictwie przyjmuje się, że notatki służbowe sporządzone przez Policję mają walor informacji publicznej i muszą być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podnosi się także, że w takiej sytuacji nie można mówić o indywidualnym charakterze sprawy, skoro organy uprawione do wykonywania zadań publicznych, nie wykonują innych czynności, jak sprawy publiczne, a ich wykonywanie nie może polegać na realizacji sprawy prywatnej. W odpowiedzi na skargę Komendant Komisariatu Policji w D. wniósł o jej oddalenie i podkreślił, że w sprawie wniosku wypowiedział się w ustawowym terminie, a nadto uzasadnił swoje stanowisko. Jednocześnie wyjaśnił, że notatka urzędowa została sporządzona jedynie z rozmowy z E. G. i M. G. w dniu [...] grudnia 2019 r., natomiast w grudniu 2018 r. funkcjonariusze Komisariatu Policji w D. nie prowadzili żadnych czynności i nie rozmawiali z E. G., w związku z czym nie została sporządzona notatka z rozmowy z ww., o której udostępnienie wnosi skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola bezczynności przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- dalej jako "p.p.s.a."), doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w D. w udostępnieniu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 11 grudnia 2018 r., w którym to zwrócił się o przesłanie kopii notatek służbowych/urzędowych sporządzonych przez funkcjonariusza Policji w D. z grudnia 2018 r. z rozmowy z E. G. oraz z dnia [...] grudnia 2018 r. z rozmowy z wnioskodawcą. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy bezczynność to taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, nie została załatwiona w wymaganej przez prawo formie. Za bezczynność należy uznać więc nie tylko brak działania organu, ale również działanie, które zostało podjęte w sposób nieprawidłowy. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w u.d.i.p. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (które to nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie). Przepisy ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Ustawa przewiduje też załatwienie wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1). Przy czym decyzje te mogą zapaść wyłącznie wtedy, gdy wnioskowana informacja z całą pewnością jest informacją publiczną. Z kolei, jeśli żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, bądź zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji lub zobowiązany podmiot nie jest w jej posiadaniu to wniosek podlega załatwieniu następuje w drodze pisma powiadamiającego. W sprawie bezsporne jest, że w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Komendant Komisariatu Policji w D. nie udostępnił skarżącemu żądanych przez niego informacji, ani nie wydał decyzji wskazanej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lecz w odpowiedzi na wniosek poinformował o braku podstaw do wydania kopii notatki urzędowej z przeprowadzonej przez policjanta interwencji wskazując, że przepisy u.d.i.p. nie mają tu zastosowania. Oznacza to zatem, że w okolicznościach faktycznych sprawy dla oceny, czy podmiot będący adresatem wniosku o udzielenie informacji publicznej pozostaje w bezczynności istotne znaczenie ma ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym u.d.i.p. Zakres podmiotowy tej ustawy został uregulowany w art. 4 ust. 1, w myśl którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powołanego przepisu, nie budzi żadnych wątpliwości, że Komendant Komisariatu Policji w D., jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Dokonując natomiast oceny tego, czy przedmiotem żądania skarżącego była informacja publiczna, to wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Powyższy przepis koresponduje wprost z art. 61 Konstytucji RP, która przyznaje obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej raz osób pełniących funkcje publiczne, w tym dostępu do dokumentów. Przykładowy, otwarty katalog typowych informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p., który stanowi, że w udostępnieniu podlega w szczególności m.in. informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, zasadach ich funkcjonowania, w tym: trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach przyjmowania i załatwienia spraw jak i danych publicznych. W orzecznictwie wyrażono pogląd, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub w zakresie swoich kompetencji gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, wyrok dostępny, jak pozostałe tu cytowane, w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że informacje, o które wnosił skarżący we wniosku z dnia 11 grudnia 2018 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. Niewątpliwie notatka urzędowa/służbowa jako dokument wytworzony przez funkcjonariusza policji w związku z realizacją przewidzianych prawem zadań, dotyczy sprawy publicznej. W myśl art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.) Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, a koszty związane z funkcjonowaniem Policji są pokrywane z budżetu państwa. Dlatego też informację pochodzącą od funkcjonariusza policji utrwaloną w formie notatki należy traktować jako sprawę publiczną, związaną bezpośrednio z działalnością i funkcjonowaniem policji. Jak trafnie zwrócił uwagę skarżący, w judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że notatki służbowe sporządzone np. przez Policję mają walor informacji publicznej i muszą być udostępnione w trybie u.d.i.p. Wyjątek stanowią notatki nieoficjalne, tj. projekt notatek lub zapisów w brudnopisie albo notatki włączone do akt postępowania w sprawie karnej lub akt sądowych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 179/18 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Tymczasem żadna z opisanych wyżej sytuacji nie zachodzi w niniejszej sprawie. Analiza akt sprawy prowadzi bowiem do wniosku, że notatka służbowa sporządzona przez policjanta z interwencji ma postać dokumentu i nie została dołączona do akt jakiegokolwiek postępowania, którego przepisy określałyby odmienne zasady i tryb dostępu do tych informacji, wyłączając tym samym zastosowanie u.d.i.p. (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Z tych też względów nie zasługuje na akceptację stanowisko organu jakoby dokumentacja w zakresie realizowania czynności służbowych przez policjanta nie mogła zostać udostępniona na wniosek skarżącego w oparciu o u.d.i.p. Dodać przy tym należy, że nawet w sytuacji gdy żądana informacja zawiera dane osobowe podlegające ochronie nie oznacza, że traci ona walor informacji publicznej i nie zwalnia automatycznie zobowiązanego podmiotu z konieczności jej udostępnienia. Co prawda w świetle art. 5 u.d.i.p. udzielenie takiej informacji podlega ograniczeniom i może skutkować wydaniem decyzji odmawiającej żądaniu, tym niemniej należy pamiętać, że istnieje możliwość udostępnienia informacji w sposób, który nie naruszy dóbr chronionych, tj. poprzez anonimizację (zatarcie) danych wrażliwych. Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ma charakter odformalizowany, stąd anonimizacja będąca zabiegiem technicznym umożliwiającym udzielenie informacji po wyeliminowaniu danych osobowych, jest w orzecznictwie powszechnie akceptowalna jako właściwy środek służący realizacji prawa do informacji publicznej z uwzględnieniem prawa do prywatności. Podsumowując, skoro wnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej, to nie sposób uznać, aby pismo organu z dnia 23 stycznia 2019 r. stanowiło właściwą reakcję na wniosek i świadczyło o wykonaniu obowiązków wynikających z u.d.i.p. Oznacza to zatem, że organ pozostaje w zarzucanej przez skarżącego bezczynności. Przechodząc do oceny charakteru bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Ocena ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności jak i jej powodów. Przy czym nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, lecz musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Sąd wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie organ nie zignorował wniosku skarżącego i w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. udzielił na niego odpowiedzi, aczkolwiek pozostając w błędnym przekonaniu, iż wystosowana do skarżącego informacja pisemna jest wystarczająca. Działanie takie nie świadczy więc o złej woli organu, ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu skarżącego i ciążących na organie obowiązków. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że przepisy u.d.i.p. niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy, wobec usprawiedliwionych podstaw skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. zobowiązał Komendanta Komisariatu Policji w D. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 grudnia 2018 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt I), jednocześnie stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II). W przedmiocie kosztów (pkt III). orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.