IV SAB/Wr 179/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. A. W. (zwany dalej wnioskodawcą, stroną, skarżącym) zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w W. (zwanego dalej Komendantem Powiatowym Policji, organem, podmiotem zobowiązanym), na podstawie art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, dalej jako: u.d.i.p.), o udostępnienie informacji publicznej w związku ze zgłoszeniami ustnymi i pisemnymi oraz podejmowanymi przez policję interwencjami w sprawie utrudniania wnioskodawcy realizacji postanowień sądu dotyczących kontaktu z jego synem, wniósł o informację, czy w dniach [...] września 2016 r., [...] grudnia 2016 r. zostały sporządzone notatki służbowe z interwencji, a jeśli tak to zwrócił się o ich przesłanie. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. Komendant Powiatowy Policji poinformował, że wskazane we wniosku dane nie stanowią informacji publicznej zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W tym przypadku zastosowanie ma art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Podano, że zgłoszone interwencje zostały odnotowane i sporządzono z nich notatki, jednak zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. mogą one zostać udostępnione jedynie na polecenie Sądu lub Prokuratury. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji do wykonania wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdzenie, że bezczynność Komendanta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od Komendanta na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zdaniem skarżącego nierozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4. ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bowiem żądana informacja – notatki służbowe znajduje się w katalogu informacji publicznej i powinna zostać udostępniona. W ocenie skarżącego, nie ulega wątpliwości, że Policja, realizując zadania publiczne w zakresie ochrony praworządności, ścigania przestępstw i bezpieczeństwa obywateli, mieści się w kategorii organów władzy publicznej zobowiązanych, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej. Kwestia ta nie stanowi sporu między stronami. Co więcej, Komendant sam uznaje się za organ zobowiązany do stosowania przepisów u.d.i.p. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący wskazał, że notatki służbowe są informacja publiczną, której ujawnienia i udostępnienia może żądać obywatel. Każda informacja przedstawiciela władzy publicznej utrwalona w jakiejkolwiek formie ma walor informacji publicznej. Przyjmuje się, że notatki służbowe sporządzane np. przez Straż Miejską czy Policję mają walor informacji publicznej i muszą być udostępnione w trybie u.d.i.p. Skarżący zarzucił rozbieżność poglądów w stanowisku organu, który z jednej strony uznaje, że wnioskowane notatki nie stanowią informacji publicznej, z drugiej zaś strony powołuje się na art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowiący, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, uznając tym samym, że notatki są informacją publiczną jednakże podlegają ograniczeniu w ich udostępnianiu. Zdaniem skarżącego jego żądanie złożone w trybie u.d.i.p. obejmowało przekazanie notatek służbowych, jako dokumentów urzędowych, które wytworzone zostały w związku z działalnością policji jako organów władzy publicznej i wykonywaniem przez nią określonych ustawowo zadań publicznych. Spełnione zostały zatem przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do udostępnienia informacji. W ocenie skarżącego przesłana przez Komendanta odpowiedź w formie zwykłego pisma a nie decyzji administracyjnej, która jest wymagana w przypadku odmowy udzielenia informacji oznacza, że organ pozostaje w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej. Skarżący podkreślił, że niejednokrotnie zwracał się do Komendanta o udzielenie informacji publicznej. We wniosku z dnia [...] maja 2018 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie identycznym jak w przedmiotowej sprawie, a skierowanym do Komendanta Komisariatu Policji w B. D., który podlega Komendantowi Powiatowemu Policji w W., skarżący również dostał odpowiedź odmowną, co także narusza przepisy u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 23) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Z bezczynnością na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie udostępnia takiej informacji, ani nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia. Od strony podmiotowej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być skierowany do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Przedmiotem natomiast wniosku winna być wyłącznie informacja publiczna. Organ, do którego wpłynął wniosek, w pierwszej kolejności winien rozważyć możliwość udostępnienia informacji w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.). W sytuacji zaś, gdy żądana informacja publiczna nie może być udzielona ze względu na ograniczenia przewidziane w art. 5 u.d.i.p., w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), organ odmawia udzielenia informacji w formie decyzji administracyjnej. Podmiot może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na niewskazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ winien poinformować wnioskodawcę pismem, iż sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Forma decyzji administracyjnej jest przewidziana wyłącznie dla rozstrzygnięć dotyczących informacji publicznych, bowiem tylko do takich informacji znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że żądane przez wnioskodawcę notatki służbowe z podejmowanych przez Policję interwencji dotyczących realizacji postanowień Sądu dotyczących kontaktów z synem skarżącego nie stanowią informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest ustalenie, czy żądane notatki służbowe zawierają informację publiczną oraz czy Komendant Powiatowy Policji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W świetle art. 4 ust. 1 ustawy, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że Komendant Powiatowy Policji jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie ze wskazaną regulacją, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są bowiem władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Policja, będąca zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.) umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, należy do kategorii organów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 powołanej ustawy. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. W rozpoznawanej sprawie skarżący, powołując się na przepisy u.d.i.p., zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o udostępnienie notatek służbowych z podejmowanych przez Policję interwencji odnośnie realizacji postanowień Sądu dotyczących kontaktów z jego synem. Zdaniem skarżącego notatki sporządzane przez Policję mają walor informacji publicznej i podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Istotą sporu jest zatem ustalenie, czy żądane notatki służbowe sporządzane przez organy policji stanowią źródło informacji publicznej. Notatka służbowa jest dokumentem, który został wytworzony przez pracownika organu administracji publicznej i dotyczy sfery faktów, może dotyczyć też wystąpień, opinii i ocen dokonywanych przez te organy i pracowników i jako taka stanowi informację publiczną. Z punktu widzenia ustawy o dostępie do informacji publicznej treść tych dokumentów (notatek służbowych) jako wytworzonych przez organy władzy publicznej ma charakter informacji publicznej. Z orzecznictwa wynika, że przymiot informacji publicznej posiadają także dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem zadań w ramach realizacji zadań publicznych, czy też konkretnych spraw (wyrok NSA z 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2118/11, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Administracyjnych, dalej zwanej CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że notatki służbowe mogą być informacją publiczną, której ujawnienia i udostępnienia może żądać obywatel. Każda informacja przedstawiciela władzy publicznej utrwalona w jakiejkolwiek formie ma walor informacji publicznej (vide: wyrok NSA z 14 września 2012r., sygn. akt I OSK 11771/12, publ. w CBOSA). Przyjmuje się, że notatki służbowe sporządzane np. przez Straż Miejską czy Policję mają walor informacji publicznej i muszą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjątek stanowią notatki nieoficjalne tj. projekty notatek lub zapisy w brudnopisie albo notatki włączone do akt postępowania przygotowawczego w sprawie karnej, lub akt sądowych (por. wyroki: WSA w Lublinie z 4 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 2/14, WSA w Bydgoszczy z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bd 118/14, NSA z 30 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 617/14, publ. w CBOSA). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, żądane przez skarżącego notatki służbowe dotyczące kontaktów z jego synem zostały przekazane przez organ policji do Sądu Rejonowego w W. (pisma Komisariatu Policji w B. D. z dnia [...] września 2016 r., [...] września 2016 r. i [...] grudnia 2016 r.) i podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów k.p.c. W niniejszej sprawie istotny jest fakt, że skarżący zwracając się do Komendanta Powiatowego Policji o udostępnienie informacji wskazanych w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. nie kierował się troską o sprawy publiczne. Pismo to w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że celem wnioskodawcy było uzyskanie informacji w związku z wykorzystaniem ich w postępowaniu sądowym w sprawie wykonywania władzy rodzicielskiej. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że skarżący w ten sposób wykazuje swój subiektywny interes. Tymczasem u.d.i.p. nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Stosownie bowiem art. 1 ust. 1 ww. ustawy jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego (wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r., I OSK 1359/18, publ. w CBOSA) Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 30 października 2012 r., I OSK 1696/12, z dnia 9 października 2010 r., I OSK 173/09, z dnia 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11, publ. w CBOSA). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Skoro zatem treść wniosku skarżącego, datowanego na dzień [...] lipca 2018 r., wprost odnosi się informacji, które mają posłużyć do załatwiania indywidualnych spraw osoby składającej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej, nie można uznać, że żądane informacje mają walor publiczny. Wobec tego organ prawidłowo nie wydawał decyzji ale zwykłym pismem poinformował wnioskodawcę, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Należy bowiem przypomnieć, że forma decyzji przewidziana jest wyłącznie dla rozstrzygnięć dotyczących informacji publicznych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.