II SAB/Lu 2/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę w zakresie żądań zwartych w pkt 1 i 2 wniosku skarżącego z dnia 26 listopada 2013r.; 2. umarza postępowanie w zakresie żądania zawartego w pkt 3 wniosku skarżącego z dnia 26 listopada 2013r.; 3. zobowiązuje Komendanta Straży Miejskiej do załatwienia pkt 4 wniosku skarżącego z dnia 26 listopada 2013r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 4. stwierdza, że bezczynność Komendanta Straży Miejskiej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 5. zasądza od Komendanta Straży Miejskiej na rzecz Z. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. S. w dniu 18 grudnia 2013r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej w L. w sprawie niezałatwienia wniosku z dnia 26 listopada 2013r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej Straży Miejskiej w L. tj.: 1. "podanie podstaw prawnych oraz zasad i procedur egzekwowania przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej w L. "sawuarwiwru" w odniesieniu do kontrolowanych osób; 2. podanie praktycznego znaczenia oferty wypowiadanej kilkakrotnie przez funkcjonariusza nr służb. (...); 3. wydania światłokopii (kserokopii) upoważnienia do kontroli ruchu drogowego, wystawionego na nazwisko K. (...); 4. wydania odpisu (kserokopii) notatki ze zdarzenia w dniu dzisiejszym, z udziałem wnioskodawcy (w celu ustalenia podstaw kontroli)". W odpowiedzi na skargę Komendant Straży Miejskiej Miasta L. wniósł o oddalenie skargi odnośnie pkt 1,2 i 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego odnośnie pkt 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na wniosek skarżącego w dniu 11 grudnia 2013r. Komendant Straży Miejskiej Miasta L. podał skarżącemu wszelkie dane z upoważnienia do wykonywania kontroli ruchu drogowego przez M. K. oraz poinformował o możliwości okazania skarżącemu ww. dokumentu w siedzibie Straży Miejskiej. Ponadto skarżący został poinformowany o odmowie udostępnienia notatki służbowej ze zdarzenia w dniu 18 grudnia 2013r. z uwagi na prowadzone czynności wyjaśniające w postępowaniu w sprawie o wykroczenie. Jednocześnie w piśmie z dnia 11 grudnia 2013r. poinformował skarżącego, iż podstawą podjęcia czynności wobec skarżącego było popełnienie przez skarżącego, jako kierującego pojazdem marki [...] o nr rejestracyjnym [...] wykroczenia polegającego na postoju w odległości mniejszej niż 10m od skrzyżowania, na niezastosowaniu się do znaku B- 35 (zakaz postoju) i zatrzymaniu pojazdu i postoju na jezdni wzdłuż linii ciągłej. Jak wskazał organ w dniu 24 grudnia 2013r. już po otrzymaniu skargi na bezczynność, Komendant Straży Miejskiej Miasta L. przesłał skarżącemu kserokopię upoważnienia do wykonywania kontroli nr 042/13 wystawionego na nazwisko M. K. W tym samym dniu zostało przesłane do Prokuratury Rejonowej L.- P. w L. pismo Z. S. z dnia 26 listopada 2013r. celem oceny prawno - karnej słów wypowiedzianych przez strażnika miejskiego M. K. podczas kontroli ruchu drogowego udziałem skarżącego: "ze mną zawsze - od 16 lat - można się dogadać". Komendant Straży Miejskiej Miasta L. podniósł, iż żądania z pkt 1,2 i 4 wniosku skarżącego nie dotyczą informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz.1198 ze zm.). Organ wyjaśnił, że notatka służbowa sporządzona na okoliczność popełnienia wykroczenia przez skarżącego, dotyczy sprawy prywatnej a nie sprawy publicznej. Dodatkowo wskazał, iż przedmiotowy dokument stanowi część materiału dowodowego w prawie o wykroczenie, a dostęp do takich dokumentów regulują przepisy kodeksu w sprawach o wykroczenia. Organ – jak podniósł - jednak zareagował na pismo skarżącego z dnia 26 listopada 2013r. i przesłał pismo do Prokuratury ( pkt 2 wniosku), a przy piśmie z dnia 24 grudnia 2013r. została wysłana skarżącemu, zgodnie z jego żądaniem z pkt 3 wniosku, kserokopia upoważnienia do wykonywania kontroli nr [...] wystawionego na nazwisko M. K. W dniu 14 stycznia 2014r. Z. S. złożył w sądzie "Pismo przygotowawcze" wraz z wyrokiem nakazowym z dnia 16 grudnia 2013r. uznający go za winnego dokonania wykroczenia i wnioskiem o ukaranie z dnia 10 grudnia 2013r. Na rozprawie w dniu 25 lutego 2014r. skarżący wyjaśnił: że "W zasadzie chodzi mi o uzyskanie notatki służbowej z dnia 26 listopada 2013 r. Prawdą jest, że uzyskałem informacje w zakresie kserokopii uprawnień funkcjonariusza do przeprowadzenia kontroli. Była to jedna strona. Wiem, że Komendant skierował sprawę do Prokuratury w zakresie oferty skierowanej do mnie w pkt 2 skierowanego do mnie pisma. Toczy się postępowanie dotyczące ukarania mnie w związku ze zdarzeniem z dnia 26 listopada 2013 r. Zostałem ukarany nakazem w trybie nakazowym i złożyłem sprzeciw od tego nakazu. Nie przeglądałem akt sprawy karnej, ale chyba nie ma tam tej notatki, wnioskuje tak na podstawie spisu dokumentów z wniosku o ukaranie." Następnie w dniu 26 lutego 2014r. pełnomocnik – radca prawny – M. K. w imieniu Komendanta Straży Miejskiej L. złożyła pismo "Załącznik do protokołu rozprawy z dnia 25 lutego 2014r. wraz z załącznikami: wnioskiem o ukaranie z dnia 10 grudnia 2013r., pismo "Przegląd akt" z dnia 10 grudnia 2013r., Notatkę urzędową z dnia 26 listopada 2013r. wraz z dokumentacją fotograficzną. Ponadto dwa dni później także skarżący przedstawił pismo "Załącznik skarżącego do protokołu rozprawy w dniu 25 lutego 2014r.", w którym wyjaśnił, że znajdująca się w aktach o sygn. akt [...] notatka sporządzona pismem maszynowym oznaczona nr [...], która wpłynęła do organu dwa dni później, nie jest żądaną przez niego notatką. Skarżący wskazał bowiem, że domagał się wydania notatki sporządzonej odręcznie w dniu 26 listopada 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), w skrócie "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy w prawem przewidzianym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność, ale ich brak w sytuacji gdy organ był zobowiązany do podjęcia określonej czynności lub wydania aktu w odpowiednim terminie. W przedmiotowej sprawie skarżący zarzuca bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o odstępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej kształtuje prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i tryb. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji publicznej o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 2 stanowi, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego, dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ administracji, który był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności nie podejmuje jednak działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany, a mianowicie podmiot ten może: - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej, - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że żądana przez nią informacja dostępna jest dla niej w innym trybie, który wyprzedza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 ustawy); - odmówić udostępnienia informacji stosownie do treści art. 16 ustawy lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; - może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 pkt 1ustawy. Zobowiązany podmiot działań tych winien co do zasady dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13). Dopiero stwierdzenie braku podjęcia przez zobowiązany podmiot, będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia skuteczność zarzutu bezczynności podmiotu zobowiązanego. W niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony do Komendanta Straży Miejskiej w L. Komendant Straży Miejskiej jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Należy wskazać, że skarga na bezczynność przysługuje także stronie w przypadku uznania przez nią udzielonej odpowiedzi za niepełną. Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania (por. wyrok WSA Warszawie z dnia 12 listopada 2013r., sygn. akt II SAB/Wa 444/13, publ. Lex 1408669). Odnosząc się do pkt 1 wniosku Z. S. z dnia 26 listopada 2013r. stwierdzić należy, że obejmuje on żądanie, w stosunku do którego ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania. Skarżący domagał się w nim bowiem udostępnienia informacji w postaci "podania podstaw prawnych oraz zasad i procedur egzekwowania przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej w L. “sawuarwiwru" w odniesieniu do kontrolowanych osób". Żądanie wskazania podstawy prawnej - stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - nie może być natomiast rozpatrywane w oparciu o przepisy tej ustawy, albowiem dostęp do treści aktów prawnych (z wyjątkiem aktów nieogłoszonych i ich projektów) regulowany jest odrębną ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002r., sygn. akt II SA 3301/02, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z kolei żądanie dokonania interpretacji ewentualnie obowiązujących przepisów prawa nie dotyczy informacji publicznej. Powszechne jest bowiem stanowisko, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Udostępnienie informacji publicznej nie może zatem służyć dokonywaniu przez organ wykładni prawa bądź oceny jego zastosowania (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11 oraz wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2014/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). O ile informacją publiczną może być treść określonego dokumentu, tak w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można już domagać się wyrażenia opinii na dany temat, przeprowadzenia oceny lub też dokonania interpretacji dokumentu znanego wnioskodawcy. Informacja publiczna nie jest bowiem informacją abstrakcyjną, ani też urzędową wykładnią prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1922/06, Lex nr 383741; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1341/12 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 372/12 - publ. CBOSA). Z podobnego względu za informację publiczną nie można uznać również informacji, której skarżący domaga się w pkt 2 wniosku z dnia 26 listopada 2013r., tj. "znaczenia oferty wypowiadanej przez funkcjonariusza straży". Ponadto należy zauważyć, że skarżący w tej części swojego wniosku w istocie domagał się dokonania interpretacji rzekomych słów funkcjonariusza straży, a więc informacji, która dotychczas nie została w żaden sposób zmaterializowana. Żeby zaś określona informacja posiadała walor informacji publicznej, musi być wytworzona w formie określonego dokumentu, ewentualnie musi być możliwe jej przetworzenie w oparciu o posiadane dokumenty. Nie będzie natomiast informacją publiczną informacja, która istnieje jedynie w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i musiałaby być wytworzona dopiero na potrzeby wniosku. Dopóki bowiem określona informacja nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób niebudzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma charakteru informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12, Lex nr 1265660). Zatem skoro w stosunku do pytań ujętych w punktach 1 i 2 wniosku Z. S. z dnia 26 listopada 2013 r. nie znajdowały zastosowania regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie sposób zarzucić Komendantowi Straży Miejskiej w L. bezczynności w zakresie tej części przedmiotowego wniosku. W konsekwencji skarga w tym zakresie podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto należy podkreślić, że co do pkt 1 i pkt 2 wniosku organ w piśmie z 19 grudnia 2013r. udzielił odpowiedzi, informując wnioskodawcę, że nie istnieją żadne podstawy prawne ani zasady czy procedury egzekwowania przez funkcjonariuszy straży reguł grzecznościowych. Ponadto wyjaśnił, że "w kwestii podania praktycznego znaczenia oferty "ze mną zawsze – od 16 lat – można się dogadać" informuję, że funkcjonariusz M. K. w swoich wyjaśnieniach złożonych w tej sprawie wyjaśnił, iż faktycznie użył takich słów. Strażnik podkreślił jednak, że (...) próbował Panu w ten sposób wskazać, że tylko spokojna rozmowa pozwala zrozumienie racji obu stron." Treść tych wypowiedzi nie była natomiast przez skarżącego w toku postępowania sądowego kwestionowana. Z kolei poza sporem pozostaje okoliczność, że informacja żądana przez skarżącego w pkt 3 wniosku z dnia 26 listopada 2013 r., tj. kserokopia upoważnienia funkcjonariusza straży do kontroli, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bezspornym jest jednak również, że informacja ta, tj. kserokopia upoważnienia do wykonywania kontroli nr 042/13 wystawionego na nazwisko M. K., została stronie udostępniona (na co wskazał organ w odpowiedzi na skargę oraz potwierdził skarżący na rozprawie w dniu 25 lutego 2014r.). Wprawdzie udostępnienie tej informacji miało miejsce już po wniesieniu skargi do sądu (wraz z przekazaniem skarżącemu pisma z dnia 24 grudnia 2013r.) jednak oznacza to, że w dniu rozpoznania skargi organ nie był już w bezczynności w powyższym zakresie. W tej sytuacji postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania do załatwienia pkt 3 wniosku z dnia 26 listopada 2013r. należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 ppsa, gdyż stało się bezprzedmiotowe. Sąd uznał natomiast, że organ pozostaje w bezczynności odnośnie informacji wskazanych w pkt 4 wniosku z dnia 26 listopada 2013r. W punkcie tym skarżący domagał się wydania odpisu (kserokopii) notatki z przeprowadzonej interwencji w dniu 26 listopada 2013r. Trzeba wskazać, że notatki urzędowe funkcjonariuszy straży niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie, czy też w formie wydruku elektronicznego czy maszynopisu oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy. Ubocznie należy dodać, że – w ocenie Sądu – notatka służbowa, która może zostać udostępniona, to nie każda notatka, ale notatka "oficjalna" sporządzona przez uprawnionego do czynności funkcjonariusza, a nie "projekt (brudnopis, szkic)" takiej notatki. O ile bowiem dokument będący wytworem pracy funkcjonariusza publicznego nie został przez niego podpisany i nie jest wyrazem oficjalnego stanowiska organu, a nadto nie został włączony do akt konkretnej sprawy, nie można uznać, że stanowi on informację publiczną (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 lutego 2013, sygn. akt II SAB/Lu 5/13, publ. CBOSA) Wobec powyższego organ powinien zakończyć wszczęte ww. wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie bądź też w razie stwierdzenia, że żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu organu – poinformować wnioskodawcę o tym fakcie w formie zwykłego pisma. Ponieważ organ do dnia rozprawy przed sądem administracyjnym nie zakończył postępowania w zakresie zainicjowanym pkt 4 wniosku z dnia 26 listopada 2013 r. w żadnej z prawem przewidzianych form należy stwierdzić, że pozostaje w bezczynności co do tej części przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił częściowo skargę, o czym orzekł w pkt IV sentencji na podstawie art. 149 § 1 ppsa. Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie prawa należy uznać, w ocenie Sądu, przede wszystkim brak jakiejkolwiek aktywności organu, podczas gdy w niniejszej sprawie, jak wynika z akt prowadzona była korespondencja związana z wnioskami zawartymi w piśmie skarżącego z dnia 26 listopada 2013r. O ile dla stwierdzenia bezczynności jej przyczyny nie mają żadnego znaczenia, to dla oceny, czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa już tak. Dodać należy, że dokumenty przedstawione przez pełnomocnika Komendanta Straży Miejskiej Miasta L. i Z. S. po zamknięciu rozprawy w dniu 25 lutego 2014 r. jako spóźnione, nie podlegały ocenie Sądu.