II SAB/Sz 23/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego postanawia I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie [...] złotych W dniu 4 lutego 2026 r. A. S., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Z uzasadnienia skargi i akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 23 grudnia 2024 r., nr IG.PN.7024.W.7266.2024.RK Prezydent Miasta S. wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] w Szczecinie (dz. nr [...] z obrębu [...] przy posesji nr [...]), w okresie od dnia 3 września 2024 r. do dnia 29 listopada 2024 r. (88 dni). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 17 lipca 2025 r., nr SKO.N.M.472/390/2025 uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny zasadności obciążenia skarżącej odpowiedzialnością administracyjną za istniejący stan rzeczy na działce, nie wyjaśnił, czy zajmowała ona przedmiotową nieruchomość w okresie za który została wymierzona kara pieniężna, ani w jakim okresie powstało wygrodzenie w obrębie pasa drogowego. Pismem z dnia 29 stycznia 2026 r. skarżąca złożyła ponaglenie na bezczynność organu I instancji, które Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie postanowieniem z dnia 12 lutego 2026 r., nr SKO.NM/507/736/2026 uznało za nieuzasadnione. Prezydent Miasta S. w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte z urzędu po tym jak skarżąca, która wcześniej była adresatem decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowym miejscu, nie złożyła wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres. W odwołaniu od decyzji z dnia 23 grudnia 2024 r. wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, skarżąca podniosła szereg argumentów, które spowodowały uchylenie tej decyzji przez organ II instancji, a Prezydent Miasta S. na skutek ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia 2 lutego 2026 r., nr IG.PN.7024.W.592.2026.RK umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie wobec skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek odrzucenia skargi enumeratywnie wymieniona w art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę: jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1); wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia (pkt 2); gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3); jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (pkt 4); jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie (pkt 5); jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (pkt 5a); jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6). Należy podkreślić, że zarówno skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona, bądź nie jest załatwiana. Podkreślić przy tym należy, że ocena wystąpienia każdego ze stanów pasywności organu administracji (tj. bezczynności lub przewlekłości) dokonywana jest przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności faktyczne należy wskazać, że w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 NSA wyraził pogląd, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak zaznaczył NSA w uzasadnieniu powołanej uchwały, zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Natomiast tylko celem wtórnym jest uzyskanie prejudykatu w procesie odszkodowawczym. Stąd też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Z kolei, w uchwale składu siedmiu sędziów z 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 NSA usunął wątpliwości interpretacyjne związane z dopuszczalnością uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej wniesionej po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzonej ponagleniem złożonym w jego toku, stwierdzając, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Załatwienie sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności i przewlekłości. Użyty w art. 53 § 2b p.p.s.a. termin "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca, a który jest właściwy do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności i przewlekłości, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności i przewlekłości aż do załatwienia sprawy, której bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczy (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, str. 326). W niniejszej sprawie skarga na bezczynność Prezydenta Miasta S. została wniesiona do sądu, za pośrednictwem organu, w dniu 4 lutego 2026 r. Jak wynika natomiast z akt administracyjnych sprawy, 2 lutego 2026 r. Prezydent Miasta S. wydał decyzję którą umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wobec skarżącej, w sprawie objętej skargą. W tej sytuacji, mając na uwadze stanowisko wyrażone w cytowanych uchwałach NSA, skarga na bezczynność postępowania przez organ wniesiona po wydaniu decyzji jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Należy również podkreślić, że kluczowe znaczenie w aspekcie cytowanych powyżej uchwał NSA dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma data zakończenia przez organ prowadzonego postępowania, przez co należy rozumieć wydanie decyzji (por. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 20 stycznia 2026 r., sygn. akt III SAB/Łd 85/25, postanowienie NSA z 26 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 298/25). Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jak stanowi art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzja powinna zawierać, m.in. datę jej wydania. Datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane przez prawo składniki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że nie powinno się przy tym utożsamiać daty wydania decyzji z datą jej doręczenia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 382/07, a także: M. Dyl (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., str. 798). Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a k.p.a.). Należy podkreślić, że czynność doręczenia stronie decyzji nie stanowi załatwienia sprawy administracyjnej, nie przyznaje, ani nie stwierdza, ani nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia (por. postanowienie NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 171/15). Zaznaczyć w tym miejscu również należy, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 234/18). Data doręczenia decyzji stronie postępowania nie decyduje bowiem o wydaniu (istnieniu) tej decyzji, ale rozstrzyga w związku z treścią art. 110 § 1 k.p.a. o momencie związania treścią decyzji organu, który ją wydał. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że w dacie złożenia skargi na bezczynność (tj. 4 lutego 2026 r.) decyzja organu została już wydana, chociaż w aktach administracyjnych brak jest jeszcze dowodu doręczenia tej decyzji pełnomocnikowi strony skarżącej. Oznacza to, że nie tylko w dacie orzekania, ale przede wszystkim w dacie wniesienia skargi nie istniał stan bezczynności, który podlegałby ocenie sądu administracyjnego. Brak możliwości stwierdzenia, że w sprawie organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania wyklucza konsekwentnie także możliwość oceny, czy bezczynność i przewlekłość miały charakter zwykły, czy kwalifikowany oraz wydania orzeczenia w przedmiocie nałożenia na ten organ grzywny, bądź przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Reasumując sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ w dacie jej wniesienia została już wydana przez Prezydenta Miasta S. decyzja kończąca postępowanie dotyczące wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego za okres którego skarga na bezczynność dotyczy. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że w dacie wniesienia skargi pełnomocnik strony skarżącej mógł jeszcze nie wiedzieć o wydaniu decyzji (w aktach administracyjnych jest brak zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji), a także to, że decyzja ta nie była ostateczna. Istotne znaczenie ma jedynie to, że 2 lutego 2026 r. ustał stan bezczynności, a tym samym skarga na bezczynność stała się niedopuszczalna. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę, jako niedopuszczalną. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu postanowienia są dostępne na stronie http://orzeczenia