II SAB/Sz 26/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Spółdzielni Mieszkaniowej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę Pismem z dnia 28 stycznia 2013 r. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Spółdzielni Mieszkaniowej w przedmiocie udzielenia mu informacji publicznej w oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. Nr 112, poz. 1198) zgodnie z jego wnioskami z dnia 28 października 2013 r. i z dnia 22 listopada 2013 r. Skarżący zwrócił się do Sądu o zobowiązanie prezesa spółdzielni do udzielenia mu żądanej informacji, a w przypadku uznania, że spółdzielni nie obowiązuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, o zobowiązanie prezesa spółdzielni do udzielenia wyczerpującej odpowiedzi na wniosek w trybie zwykłym. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że jest członkiem spółdzielni i mieszkańcem zasobu mieszkaniowego zarządzanego przez tą spółdzielnię, co uprawnia go do formułowania żądań o udzielenie mu konkretnych informacji. Skarżący podkreślił, ze pomimo wielokrotnie ponawianych wniosków zarząd spółdzielni uchyla się od odpowiedzi na pytania, które spełniają wymogi określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej i mają na celu kontrolę działań spółdzielni. Zdaniem skarżącego , spółdzielnie są zaliczane do podmiotów o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił dalej, ze nie uzyskał informacji o zużytej energii cieplnej w konkretnych lokalach w określonym czasie. Chodzi tu o lokale sąsiadujące z jego i od lat nie zamieszkałe, co powoduje zwiększone zużycie energii cieplnej i zwiększone wydatki, niedogrzanie jego lokalu mieszkalnego. W ocenie skarżącego, wbrew stanowisku spółdzielni, spółdzielnia jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, co potwierdzają liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Skarżący wymienił w tym miejscu orzecznictwo sądów administracyjnych z 2004 r. W odpowiedzi na skargę Spółdzielnia Mieszkaniowa powołując się na uchwałę NSA I OPS 1/05 wniosła o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Obowiązkiem sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zbadanie m.in. legitymacji skarżącego, zachowania terminu wniesienia skargi i spełnienia przez nią warunków formalnych, a przede wszystkim ocena dopuszczalności skargi. W tym ostatnim aspekcie chodzi m.in. o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kognicji tych sądów został natomiast doprecyzowany przepisami art. 3 § 2 i 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie jako "P.p.s.a." Wynikają one także ze szczegółowych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Stosownie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Podkreślić należy, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 2194/12 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych – "CBO"). Stosownie natomiast do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.,) zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wyjaśnić trzeba, że [...] r. kwestia, czy do spółdzielni mieszkaniowych ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowiła zagadnienie prawne różnie rozstrzygane przez sądy administracyjne. Kwestię tę ostatecznie rozstrzygnęła uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OPS 1/05 (dostępna w CBO), w której Sąd stwierdził, iż z analizy art. 4 ust. 1 wynika wyraźnie, że ustawodawca tworząc katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, podzielił je na dwie zasadnicze kategorie - "władze publiczne" oraz podmioty wykonujące "zadania publiczne" (posiadające takie informacje). Przeprowadzony przez ten Sąd wywód wskazuje, że spółdzielnie mieszkaniowe nie należą do żadnej z tych dwóch kategorii. Spółdzielnie mieszkaniowe działają na podstawie ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 ze zm.) oraz ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że spółdzielnia mieszkaniowa jest dobrowolnym zrzeszeniem (korporacją) osób fizycznych, które w tej formie organizacyjnej zmierza do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych swoich członków i ich rodzin oraz potrzeb gospodarczych, kulturalnych, oświatowych i innych społecznych potrzeb, ale tylko członków tej spółdzielni, wynikających z zamieszkiwania w budynku czy spółdzielczym osiedlu, a także w tych budynkach, w których lokale i domy jednorodzinne są własnością członków spółdzielni. Zadaniem spółdzielni mieszkaniowej jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych przez dostarczanie członkom spółdzielni lokali mieszkaniowych, lokali o innym przeznaczeniu (użytkowych czy garaży) lub domów jednorodzinnych. Spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, jak również ustanowienie własności, przysługuje tylko członkowi spółdzielni mieszkaniowej, a zatem osobie, która jest członkiem danego zrzeszenia (korporacji). Wobec powyższego spółdzielnie mieszkaniowe nie są "władzą publiczną", a więc organami państwowymi lub samorządowymi, lub innymi podmiotami sprawującymi w ich imieniu funkcje publiczne, zatem nie mieszczą się w pierwszej kategorii podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Brak jest również podstaw prawnych, aby działalność spółdzielni mieszkaniowych można utożsamiać z wykonywaniem zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, skoro działalność spółdzielni mieszkaniowych ogranicza się do realizacji podstawowego ich celu, tj. zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków tej spółdzielni i ich rodzin, a zatem ograniczonej liczby osób zrzeszonych w danej spółdzielni. Ponadto, aby stać się członkiem spółdzielni mieszkaniowej, osoba do niej przystępująca obowiązana jest złożyć pisemne oświadczenie, tzn. deklarację członkowską pod rygorem nieważności. Należy także dodać, że tylko członkowie spółdzielni decydują o zakresie jej działania, czasie trwania, likwidacji, podziale itp. Spółdzielnia mieszkaniowa jest zatem jednostką organizacyjną, która ma ściśle określony krąg osób, a nie powszechny. Spółdzielnie nie dysponują też majątkiem publicznym, ani nie reprezentują osób, które dysponują takim majątkiem. Majątek spółdzielni jest bowiem prywatną własnością jej członków (art. 3 ustawy - Prawo spółdzielcze) i tylko oni o nim decydują. Spółdzielnie mieszkaniowe nie należą także do sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), ani nie są podmiotami realizującymi te finanse w rozumieniu art. 6 tej ustawy. Spółdzielnie mieszkaniowe, jak i osoby fizyczne, na tych samych zasadach mogą uzyskać nieruchomości pod zabudowę od Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego na mocy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Nieruchomości te zarówno spółdzielnie, jak i osoby fizyczne nabywają na własność lub w użytkowanie wieczyste i z tego tytułu uiszczają stosowne opłaty, które w konsekwencji obciążają członków spółdzielni. Nie stanowi również dysponowania majątkiem publicznym, fakt zaciągnięcia przez spółdzielnie mieszkaniowe kredytów (oprocentowanych) w trybie przepisów ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach wspierania budownictwa mieszkaniowego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070 ze zm.), czy też objęcie przez Skarb Państwa poręczeniem spłaty kredytów mieszkaniowych na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. o objęciu poręczeniem Skarbu Państwa spłaty niektórych kredytów mieszkaniowych (Dz.U. Nr 122, poz. 1310 ze zm.). Pomoc Państwa dla banków, które udzieliły kredytów mieszkaniowych, prowadzą obsługę wkładów oszczędnościowych na książeczkach mieszkaniowych oraz udzieliły premii gwarancyjnych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 listopada 1995r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1115 ze zm.) jest wyrazem jedynie wspierania budownictwa mieszkaniowego, a nie dysponowania mieniem publicznym przez spółdzielnie. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych. Jak wynika z akt skarżący domaga się informacji z zakresu stanu technicznego budynku mieszkalnego znajdującego się w zarządzie skarżonej spółdzielni i z zakresu spraw finansowych spółdzielni, a także żąda dokonania określonych napraw związanych z zagospodarowaniem terenu wokół bloku. Z uwagi na powyższe należało uznać, że skoro zatem informacje, których zażądał skarżący od Spółdzielni Mieszkaniowej nie mają waloru informacji publicznych, to ich ewentualne udostępnienie nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej wymienionej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W związku z powyższym, skarga J. S. na bezczynność w przedmiocie udzielenia opisanych powyżej informacji jest niedopuszczalna z uwagi na brak właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do nakazania zarządowi spółdzielni mieszkaniowej ich udostępnienia. Ponadto wyjaśnić należy, że sprawa realizacji uprawnień przysługujących członkom spółdzielni wobec spółdzielni mieszkaniowej nie jest sprawą z zakresu działania administracji publicznej, która może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Jak wykazano powyżej spółdzielnie mieszkaniowe nie są "władzą publiczną" ani podmiotami wykonującymi "zadania publiczne". Cechy charakteryzujące stosunek, jaki zachodzi pomiędzy spółdzielnią, a jej członkami wskazują, że nie występuje tutaj tzw. władztwo administracyjne, a więc stosunek nadrzędności przejawiający się tym, że rozstrzygnięcie o treści konkretnego uprawnienia lub obowiązku podmiotu podporządkowanego charakteryzuje się jednostronnością, spółdzielnia i członek spółdzielni są podmiotami równorzędnymi. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12.01.2007 r. (sygn. akt IV CSK 342/06 LEX nr 238969) stwierdził, że stosunek członkostwa w spółdzielni jest stosunkiem cywilnoprawnym i działania podejmowane przez spółdzielnię, które dotyczą praw i obowiązków członków są działaniami w ramach tego stosunku, możliwość kwestionowania ich zasadności przez członka spółdzielni na drodze sądowej (przed sądem powszechnym) nie może być skutecznie podważana (art. 1 i 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). Dostęp do informacji związanych z funkcjonowaniem spółdzielni mieszkaniowych nie jest zatem sprawą z zakresu prawa publicznego, ale prawa prywatnego, stąd może on być ewentualnie dochodzony przed sądami powszechnymi. Z tych też względów Sąd nie mógł uwzględnić żądania skarżącego w zakresie nakazania spółdzielni udzielenia mu informacji jako członkowi tej spółdzielni w trybie zwykłym. W związku z powyższym skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.