II SAB/Sz 35/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk – Gawęcka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędzia WSA Anna Sokołowska po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Starosty G. na bezczynność Z. Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Z. Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. do załatwienia w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wniosku Starosty G. z dnia 8 grudnia 2017 r. (GN.683.5.2017.EP) w zakresie opisanego tam pytania pierwszego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność Z. Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Z. Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na rzecz skarżącego Starosty G. kwotę [..] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 8 grudnia 2017 r., znak: [...], S. G. (dalej: "wnioskodawca", "strona") wystąpił do Inne (dalej także: "organ" o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Województwa Z. pod inwestycję "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od mostu granicznego w m. [...] do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...]", m.in. w jakiej wysokości, w jakim terminie i na rzecz jakich podmiotów zostały wypłacone ww. odszkodowania. Pismem z dnia 4 stycznia 2018 r., znak: [...], nadanym w dniu 5 stycznia 2018 r., Inne wskazał, że nie może udzielić informacji dotyczącej wysokości, terminu oraz na rzecz jakich podmiotów zostało wypłacone odszkodowanie za działki przejęte na rzecz Województwa Z. pod ww. inwestycję, z uwagi na fakt, że przekazane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, na rzecz którego nastąpiła wypłata odszkodowania. Wskazano natomiast, że łączna kwota związana z wypłatą odszkodowania za przejęte grunty pod ww. inwestycję dla wszystkich właścicieli wynosi [...] zł. 12 lutego 2017 r. wnioskodawca, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej, w skrócie: "p.p.s.a.") w związku z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), wniósł skargę zarzucając Inne naruszenie: 1) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że informacje objęte wnioskiem stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a w konsekwencji - bezpodstawne nieudzielenie żądanej informacji, 2) art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej bez zachowania wymaganej prawem formy decyzji administracyjnej oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, poprzez nieujawnienie wnioskodawcy wskazanych tam danych, w szczególności brak oznaczenia podmiotu, ze względu na którego dobro odmówiono udostępnienia informacji. Jednocześnie wniesiono o zobowiązanie Inne do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 23), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w przedmiocie bezczynności organów lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Z treści przywołanego art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skarżący w rozpoznawanej skardze zarzucił organowi jedną z tych postaci, mianowicie bezczynność polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, zwanej dalej: "u.d.i.p."). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Nadto zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, opubl. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa o dostępnie do informacji publicznej normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej". Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest zatem uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takich informacji. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle powyższej regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wniosek strony z dnia 8 grudnia 2017 r. powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Inne jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 1 ustawy). Odszkodowanie będące przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej zostało ustalone w formie odrębnych decyzji administracyjnych wydanych przez Wojewodę Z. na rzecz poszczególnych podmiotów, których nieruchomości zostały przejęte przez Województwo Z.. Należy wskazać, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Wniosek o udzielenie informacji publicznej został skierowany w dniu 8 grudnia 2017 r. (doręczony organowi 18 grudnia 2017 r.), zaś Inne, pismem z 4 stycznia 2017 r. (doręczonym 8 stycznia 2018 r.) udzielił pismem odpowiedzi na ww. wniosek, w części udzielając odpowiedzi na przedstawione w nim pytanie, a w części powołując się na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie organ zobowiązany był do wydania decyzji administracyjnej, mając na względzie, że decyzje stanowiące podstawę do przejęcia nieruchomości oraz wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Województwa Z. pod planowaną inwestycję ze swej istoty nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Akty administracyjne nie należą do żadnej z grup informacji wskazanych w art. 11 ust. 4 (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt I OSK [...]). Nie są to przecież informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą. W przypadku jednak uznania, że zachodzi konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. organ zobowiązany jest do skonkretyzowania każdego dokumentu i wykazania, że dotyczą go przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W tym zakresie konieczne jest również rozważenie kwestii ograniczenia prawa ze względu na prywatność osoby fizycznej. Uzasadnienie decyzji w tym zakresie zaś, stosownie do art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto należy podkreślić, że dodatkowym składnikiem uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej winno być wskazanie osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra chronione wydano decyzję odmowną (art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.). Inne udzielił wnioskodawczy odpowiedzi pismem z 4 stycznia 2017 r., które nie jest decyzją odmawiającą udostępnienia informacji publicznej i nie jest to również odpowiedź uwzględniająca w pełni wniosek skarżącego to w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej organ pozostawał w zwłoce. Przedstawienie bowiem informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji niepełnej może powodować jego uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi. Dla przyjęcia stanu bezczynności organu bez znaczenia pozostają powody, dla których nie udzielono skarżącej odpowiedzi na wniosek, w terminie określonym w powołanej ustawie o dostępie do informacji publicznej, w szczególności czy opieszałość organu była zawiniona czy też nie. Skarga na bezczynność jest nie tylko środkiem służącym dyscyplinowaniu organów do terminowego załatwiania sprawy, ale służy również zapewnieniu prawidłowej wykładni i stosowania przepisów prawa administracyjnego, a osiągnięcie tego celu możliwe jest tylko wówczas, gdy ocena działań organów oderwana będzie od kryteriów winy (por. T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Zatem należało przyjąć, że faktycznie żądanie nie było załatwione. Oznacza to, że wynikający z art. 13 u.d.i.p., termin udostępnienia informacji publicznej nie został zachowany. Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę, w dniu wniesienia skargi Inne pozostawał w bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie – w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I2 wyroku). Wymaga bowiem podkreślenia, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., w sprawie sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., w sprawie sygn. akt: II OSK 468/13, wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Wr 14/14; opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, zważywszy na fakt, że wnioskodawcy udzielono, wprawdzie fragmentarycznej, a nadto dokonanej zwykłym pismem, informacji na zadane we wniosku z 8 grudnia pytania. Nie sposób zatem uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa. Z powołanych względów orzeczono jak w sentencji wyroku. Wydając decyzję w przedmiocie wniosku strony skarżącej Inne będzie zatem zobowiązany do uwzględnienia powyższych uwag. O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone koszty objęły: - wpis od skargi w wysokości [...] zł, ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.).